Resumé:
Rambøll's evaluering af handicapindsatsen viser, at den indsats, vi allerede gør i forhold til at få personer med handicap i job, virker. Jobsøgning, samtaler og virksomhedsrettede tilbud får personer med handicap i job. Desværre søger for få ledige med handicap job
Evaluering af handicapindsatsen – Barriereanalyse: Evaluering af handicapindsatsen – Barriereanalyse
Forfatter: Rambøll
Udgiver: Arbejdsmarkedsstyrelsen
Ansvarlig institution: Arbejdsmarkedsstyrelsen
Copyright: Arbejdsmarkedsstyrelsen
Anden bidragyder: Rosendahls - Schultz Grafisk (Elektronisk udgave)
Emneord: Rambøll, handicapindsats, evaluering
Resumé:
Rambøll's evaluering af handicapindsatsen viser, at den indsats, vi allerede gør i forhold til at få personer med handicap i job, virker. Jobsøgning, samtaler og virksomhedsrettede tilbud får personer med handicap i job. Desværre søger for få ledige med handicap job
Sprog: dansk
Version: 1.0
URL: http://www.ams.dk/Publikationer/2009/12-01 Evaluering af handicapindsatsen.aspx
Dato: 2009-12-01
Format: html; gif; jpeg; pdf; css
Inventarliste: publikation.htm, ams.css, get_adobe_reader.gif
Publikationen kan fås ved henvendelse til:
Arbejdsmarkedsstyrelsen
Holmens Kanal 20
Postboks 2150
DK-1016 København K
Telefon 35 28 81 00
Fax 35 36 24 11
E-mail: ams@ams.dk
2. Sammenfatning og hovedkonklusioner
3. Personer med handicap: tilknytning til arbejdsmarkedet og jobsøgningsstrategier
4. Lovgivningen: de kompenserende ordninger
6. Organisering af handicapindsatsen
Det overordnede formål med handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet er at få flere personer med handicap i beskæftigelse. Udgangspunktet for indsatsen er, at der er et fælles ansvar hos virksomheder, jobcentre og den enkelte for at fastholde og inkludere personer med handicap på arbejdsmarkedet. Barriererne i forhold til at få personer med handicap i job kan ligge hos målgruppen selv, hos virksomhederne og i jobcentrene. Derudover kan organiseringen af indsatsen og de lovgivningsmæssige rammer, herunder de handicapkompenserende ordninger, rumme barrierer i forhold til, at flere personer med handicap får et job.
Dette er illustreret i nedenstående figur.
I dette notat præsenterer Rambøll Management Consulting en analyse af barrierer i forhold til, at personer med handicap opnår beskæftigelse på det danske arbejdsmarked. Barriereanalysen er led i en samlet evalueringen af handicapindsatsen for Arbejdsmarkedsstyrelsen. Foruden barrierenotatet omfatter evalueringen et statusnotat af foreliggende undersøgelser samt et løsningskatalog, der er udarbejdet på baggrund af barrierenotatet.
Med begrebet "handicapindsatsen" refereres der i denne sammenhæng til hele den indsats, der i beskæftigelsesøjemed ydes til personer med handicap, herunder fra jobcentre og Specialfunktionen. Fokus er således ikke kun på de særlige handicapkompenserende ordninger.
Formålet med barriereanalysen er at afdække barrierer i forhold til, at personer med handicap kommer i beskæftigelse og undersøge, om handicapindsatsen er dækkende, tilstrækkelig og relevant.
Vi har i denne sammenhæng undersøgt:
Mere specifikt har vi undersøgt:
Vi bygger i analysen på en bred definition af handicap, hvor handicap kan være alle former for længerevarende funktionsnedsættelser, som kan være en barriere i forhold til job. Det svarer overordnet til den definition, der findes i FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap – dog i denne analyse med det mere specifikke mål at deltage på arbejdsmarkedet på lige fod med andre. Ifølge den danske oversættelse af konventionen omfatter personer med handicap ”personer, der har en langvarig fysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk funktionsnedsættelse, som i samspil med forskellige barrierer kan hindre dem i fuldt og effektivt at deltage i samfundslivet på lige fod med andre”.[1]
Barriereanalysen bygger på en bred vifte af datakilder og dataindsamlingsmetoder af såvel kvantitativ som kvalitativ art, blandt andet:
I rapportens bilag findes en nærmere beskrivelse af datakilder og indsamlingsmetoder.
Rapporten er struktureret med udgangspunkt i trekantsfiguren:
I kapitel 2 præsenteres indledningsvis en sammenfatning af analysen og af hovedkonklusionerne.
I kapitel 3 sætter vi fokus på personer med handicap. Hvad kendetegner gruppen og deres tilknytning til arbejdsmarkedet? Hvilke jobsøgningsstrategier anvendes, og hvilke behov er der i forhold til at opnå og fastholde beskæftigelse?
I kapitel 4 analyseres lovgivningen med fokus på de handicapkompenserende ordninger. Konkret ser vi på kendskabet til og brugen af ordningerne såvel som ordningernes anvendelighed og dækning i forhold til de eksisterende behov.
I kapitel 5 ser vi nærmere på jobcentrenes indsats. Hvordan har de organiseret handicapindsatsen? Hvordan er praksis i forhold til borgere med handicap? Hvilken rolle spiller nøglepersonerne ift. indsatsen?
Endelig vedrører kapitel 6 organiseringen af handicapindsatsen. Dette gælder dels de forskellige aktører på området og deres indbyrdes samspil, dels Specialfunktionens indsats i forhold til information, rådgivning og netværk.
I dette kapitel præsenteres resultaterne af analysen for hvert af de fire fokusområder: 1) Personer med handicap, 2) lovgivningen, 3) jobcentrenes indsats og 4) organiseringen. Efterfølgende præsenteres for hvert afsnit de konklusioner, som vi har draget på baggrund af analyseresultaterne. Konklusionerne bruger vi afslutningsvis til at formulere et forslag til en fremadrettet strategi for beskæftigelsesindsatsen over for ledige med handicap.
Overordnet viser analysen, at der er et paradoks i mellem de faktorer som beskæftigede med handicap finder afgørende for at komme i job med handicap, og de faktorer som ledige med handicap oplever som afgørende:
Vi konkluderer derfor, at der er et stort potentiale i en øget jobsøgning blandt ledige med handicap og i at gøre den ordinære indsats til omdrejningspunkt for handicapindsatsen i jobcentrene. Vi vurderer endvidere, at det i strategien på handicapområdet er væsentligt at have fokus på et holdningsskifte blandt ledige med handicap fra et barriereperspektiv til et mulighedsperspektiv. Dette med henblik på at styrke de lediges tro på, at det er muligt at få et job på trods af en given funktionsnedsættelse.
Analysen viser desuden, at
I forhold til personer med handicap viser analysen, at:
| Beskæftigede med handicap | Ledige med handicap |
|---|---|
|
|
|
|
Mht. vurderingen af egen arbejdsevne blandt personer med handicap, viser analysen, at:
Konklusion angående personer med handicap
Analysen viser, at eget initiativ i forhold til jobsøgning er den væsentligste årsag til, at personer med handicap, er i beskæftigelse. Alligevel er der mange ledige med handicap, der ikke har søgt job inden for det seneste år, og som ikke mener, at de selv kan gøre mere for at komme i beskæftigelse.
Vi konkluderer derfor, at
Analysen viser endvidere, at ledige med handicap oplever deres funktionsnedsættelse som en barriere for at komme i beskæftigelse, men at personer med handicap, der er i beskæftigelse, giver udtryk for, at der på arbejdsmarkedet er rummelighed i forhold til at ansætte personer med handicap. Endelig peger analysen på, at kontakt til arbejdsmarkedet påvirker den enkeltes vurdering af egen arbejdsevne i positiv retning.
Vi vurderer derfor, at et vigtigt aspekt ift. strategien for handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet, er at:
Ser vi på lovgivningens effektivitet i forhold til at understøtte at personer med handicap kommer i beskæftigelse, viser analysen, at:
En række interessenter fra handicaporganisationer og jobcentre har peget på enkelte områder, hvor de gældende ordninger ikke dækker fuldt ud. Konkret viser analysen, at:
I forhold til jobcentermedarbejdernes kendskab til de kompenserende ordninger viser analysen, at:
Konklusion vedr. lovgivningen
I forhold til de kompenserende ordninger vurderer vi, at:
I forhold til jobcentrenes indsats viser analysen, at:
I forhold til de enkelte jobcentermedarbejdere og deres vurdering af arbejdet med personer med handicap viser analysen, at:
I forhold til nøglepersonerne viser analysen, at:
Konklusion vedr. jobcentrenes indsats
I forhold til jobcentrenes indsats er det vores konklusion, at jobcentrene behandler ledige med handicap på lige fod med andre ledige. Der er dog brug for at styrke den ordinære indsats ved at øge de lediges jobsøgning og supplere med aktive tilbud.
Mht. jobcentermedarbejdernes indsats peger analysen på, at
Mht. nøglepersonerne peger analysen på, at
Hovedparten af de interviewede interessenter vurderer, at den overordnede organisering af handicapindsatsen med Specialfunktionen og nøglepersoner i de enkelte jobcentre fungerer på en hensigtsmæssig måde. Herudover viser analysen, at:
I forhold til Specialfunktionen viser analysen, at:
Konklusion vedr. organiseringen af handicapindsatsen
Vi vurderer på baggrund af analysen, at den overordnede rolle- og ansvarsfordeling på handicapområdet fungerer.
Samtidig vurderer vi, at:
På baggrund af ovenstående konklusioner anbefaler vi, at jobcentrene som udgangspunkt giver ledige med handicap den samme ordinære indsats som andre ledige med det formål at styrke deres jobsøgning. Dvs. at der i kontaktforløbet arbejdes med at styrke de lediges jobsøgning, og at der suppleres med aktive tilbud, hvis dette ikke er nok.
Når en sagsbehandler er i tvivl om, hvorvidt et handicap kan være en barriere for at den ledige kan komme i beskæftigelse eller fastholde et job, anbefales det herefter, at vedkommende trækker på specialviden på handicapområdet enten ved at søge informationer på ww.bmhandicap.dk, eller ved at kontakte nøglepersonen på handicapområdet i pågældende jobcenter.
I de tilfælde, hvor det står klart, at handicap er en barriere for beskæftigelse, anbefales det, at jobcentrene giver en supplerende indsats i form af aktiveringstilbud, der er målrettet den lediges handicap, og/eller i form af tilbud om en handicapkompenserende ordning.
Den foreslåede indsatsstrategi fremgår nedenfor:
I dette kapitel sætter vi fokus på personer med handicap. Hvilken tilknytning har de til arbejdsmarkedet? Hvilke jobsøgningsstrategier anvendes? Hvilke behov skal opfyldes for, at de kan komme i beskæftigelse? Hvilken rolle spiller vurderingen af egen arbejdsevne?
Overordnet viser analysen, at:
I denne analyse ser vi ikke på alle personer med handicap, men derimod på personer i den arbejdsduelige alder, der i 2006 angav, at de havde et handicap og som ikke samtidig var på førtidspension.[2] Årsagen er, at vi i analysen har ønsket at sætte fokus på personer med handicap, der er i beskæftigelse eller har mulighed for at opnå beskæftigelse.
Vi ser indledningsvist på jobsøgningen blandt personer med handicap og de faktorer, der bidrager til at den enkelte opnår beskæftigelse.
Som udgangspunkt er det en forudsætning for at opnå beskæftigelse, at man selv er opsøgende og motiveret for at komme i job. Dette understreges af erfaringer blandt beskæftigede med handicap, hvor eget initiativ har været afgørende (jf. nedenfor). Et flertal af ledige med handicap ønsker at komme i beskæftigelse. Syv ud af ti af de ledige med handicap ønsker således i høj eller i meget høj grad at få et arbejde, mens en fjerdedel slet ikke eller kun i mindre grad er motiverede herfor.[3]
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=60.
På trods af, at et flertal (syv ud af ti) ledige med handicap er motiverede for at komme i beskæftigelse, er det kun halvdelen af de adspurgte ledige, der har søgt et job inden for det seneste år. Endvidere er der kun en femtedel, som mener, at de kan gøre mere for at få et job.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=60.
Det tyder på, at den manglende jobsøgning bl.a. skyldes, at den enkelte ikke selv tror på mulighederne for at opnå beskæftigelse, hvilket understøttes af, at ledige med handicap oplever handicappet eller funktionsnedsættelsen som den største barriere i forhold til at få et arbejde.[4] De hyppigste begrundelser for afslag ved konkret jobsøgning som de ledige oplever, er imidlertid manglende kvalifikationer og manglende uddannelse frem for manglende arbejdsevne som følge af funktionsnedsættelsen.
Som beskrevet nedenfor tyder analysen samtidig på, at beskæftigelsesmulighederne findes og at virksomhederne generelt udviser en stor grad af rummelighed, men at beskæftigelse samtidig i stor udstrækning forudsætter en aktiv indsats af den enkelte.
Der er således et paradoks mellem de faktorer som beskæftigede med handicap finder afgørende for at komme i job med handicap, og de faktorer som ledige med handicap oplever som afgørende, hvilket peger på, at der er behov for et holdningsskifte blandt nogle ledige med handicap fra et barriereperspektiv til et mulighedsperspektiv ift. jobsøgning.
Erfaringerne fra de beskæftigede med handicap viser som nævnt, at den enkeltes indsats er central for at opnå beskæftigelse. Som det fremgår af figuren nedenfor fremhæves eget initiativ som den vigtigste faktor for opnåelsen af job blandt beskæftigede med handicap. Det gælder uanset graden af funktionsnedsættelse.
En anden meget væsentlig faktor for opnåelsen af beskæftigelse, der fremhæves af de beskæftigede med handicap, er rummelighed fra arbejdspladsens side. Med rummelighed menes bl.a., at den enkelte har fået mulighed for kortere arbejdstid, at der er accept af øget sygefravær og mulighed for at hvile indimellem i løbet af arbejdsdagen.
Ser vi på andre faktorer, der har betydning for opnåelse af job, fremgår det af figuren, at hjælp og rådgivning fra jobcentret nævnes af relativt få. Lægger man de elementer sammen, som involverer jobcentret - fx rådgivning, løntilskud og virksomhedspraktik - peger det på, at den ordinære beskæftigelsesindsats har haft større betydning for gruppens adgang til arbejdsmarkedet end kompenserende ordninger i form af støtte til arbejdspladsindretning, hjælpemidler og fortrinsadgang. Det er et billede, der svarer til det, de ledige efterspørger.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=272.
Note: Stor: stor grad af funktionsnedsættelse; lille: lille grad af funktionsnedsættelse; ej målt: ikke målbar funktionsnedsættelse
Det hører med til billedet, at betydningen af eget initiativ falder med graden af funktionsnedsættelse. Omvendt stiger betydningen af hjælp fra omgangskreds og jobcenter samt betydningen af virksomhedernes rummelighed med graden af funktionsnedsættelse. Jo større funktionsnedsættelsen er, des mere har man altså brug for hjælp til at komme i job og rummelighed på arbejdsmarkedet.
Betydningen af funktionsnedsættelsens omfang afspejles til dels også i, hvilke jobsøgningsaktiviteter der fører til job. Personer med handicap med store funktionsnedsættelser, som er i job i 2009, har i mindre grad fået jobbet via almindelig søgning af opslåede stillinger i aviser, fagblade og på internettet, end personer med små funktionsnedsættelser. Derimod vægter den personlige og uopfordrede ansøgning mere for personer med store funktionsnedsættelser. Det samme gør brugen af personlige kontakter i omgangskredsen og hjælp fra eksempelvis handicaporganisationer. Dertil kommer, at en dobbelt så stor andel af personer med store funktionsnedsættelser, set i forhold til personer med handicap uden målelige funktionsnedsættelser, har fået deres job igennem jobcentret, deres sagsbehandler eller kommunen. For ledige med store funktionsnedsættelser kræver jobsøgning således en ekstra indsats, eller en ekstra håndsrækning udefra.
Virksomhedernes rummelighed er en væsentlig faktor for opnåelse af beskæftigelse. Undersøgelser fra bl.a. SFI viser, at virksomhederne i stigende omfang udviser socialt engagement, og at de er blevet mere positive overfor at have personer med nedsat funktionsevne ansat. Samtidig opfatter lønmodtagere generelt deres arbejdspladser som rummelige. Bedømt på medarbejdernes vurdering er 52 % af virksomhederne i dag kendetegnet ved høj rummelighed, 43 % ved middel rummelighed og 6 % ved lav rummelighed.[5]
Set i sammenhæng med de oplevelser som beskæftigede med handicap har gjort i forbindelse med opnåelse af job, tyder det på, at der er en betydelig grad af rummelighed i virksomhederne. Som det fremgår af nedenstående figur, har de beskæftigede med handicap generelt ikke haft vanskeligheder ved at få et job, uanset graden af funktionsnedsættelse.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=272.
At virksomhederne er rummelige understøttes endvidere af, at langt hovedparten af gruppen (80-90 %) hverken oplever negativ eller positiv diskrimination på arbejdspladsen. Det gør sig gældende uanset om der er tale om løn, opgaver, ansvar, stillingstyper, udviklingsmuligheder eller socialt. Der er ikke forskel på oplevelsen af diskrimination ift. graden af handicap og heller ikke markante forskelle, når man ser på de forskellige typer af handicap. Det tyder med andre ord på, at langt hovedparten af virksomhederne behandler folk med handicap helt på linje med deres andre medarbejdere når først de har valgt at ansætte dem.
Ca. lige mange beskæftigede med handicap er ansat i hhv. offentlige og private virksomheder. Det gør sig gældende uanset graden af funktionsnedsættelse og uanset om, der er tale om en medfødt funktionsnedsættelse eller ej. Dette skal ses i sammenhæng med, at andelen af offentligt ansatte i befolkningen som helhed udgør omkring 35 %, hvilket kunne tyde på, at den offentlige sektor er mere rummelig end den private sektor i forhold til ansættelse af personer med handicap.[6]
Spørger man ledige med handicap om deres vurdering af, hvilke ting der kunne gøre det lettere for dem at opnå beskæftigelse, er det først og fremmest rummelighed/skånehensyn på arbejdspladsen, der nævnes. Det omfatter bl.a. kortere arbejdstid, større accept af forøget sygefravær samt mulighed for at hvile indimellem på arbejdet. Dernæst nævnes elementer, der er omfattet af den almindelige beskæftigelsesindsats som fx mulighed for job med løntilskud og rådgivning om jobsøgning. Forhold der bl.a. er omfattet af de handicapkompenserende ordninger (personlig assistent, hjælpemidler m.m.), efterspørges i mindre omfang.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=60.
Det forhold at virksomhederne generelt er rummelige tyder på, at det er vigtigt at styrke de lediges tro på, at det er muligt at få et job på trods af en given funktionsnedsættelse.
Ser vi på, hvor de ledige henter råd og vejledning omkring job, er det primært hos jobcentret, kommunen og sagsbehandler (71 %) og i de lediges omgangskreds (47 %). Kun ganske få søger råd og vejledning hos handicaporganisationer eller patientforeninger (1 %).
Generelt er der en klar sammenhæng mellem vurderingen af egen arbejdsevne blandt personer med handicap og den enkeltes arbejdsmarkedstilknytning. Analysen viser endvidere, at vurderingen af egen arbejdsevne er foranderlig over tid, og at den lader til at blive påvirket af arbejdsmarkedstilknytningen. Ledighed kan således i sig selv være medvirkende til, at den enkelte vurderer sin arbejdsevne negativt, mens beskæftigelse omvendt kan føre til, at den enkelte vurderer sin arbejdsevne positivt.
Sammenholder vi den enkeltes vurdering af arbejdsevne med den, som vedkommende gav SFI i 2006, er der ganske betydelige forskydninger. Som det fremgår af nedenstående figur er der eksempelvis 27 % af de personer med handicap, der i 2006 vurderede, at de havde en lav arbejdsevne, der i dag angiver at have en arbejdsevne der er lidt bedre, mens 19 % angiver en arbejdsevne, der er meget bedre.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2006 og 2009. SFI Survey. N=590
Sammenlignet med 2006 vurderer langt flere personer med handicap deres arbejdsevne som bedre i 2009. Forbedringen i vurderingen af egen arbejdsevne blandt personer med handicap kan ikke forklares med ændringer i den enkeltes funktionsevne. Som det fremgår af nedenstående figur, er der flere der oplever en forværring af funktionsevnen i dag sammenlignet med for to år siden, sammenholdt med dem, der oplever en forbedring.[7]
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=590
Som tidligere nævnt er en sandsynlig forklaring på udviklingen, at vurderingen af egen arbejdsevne påvirkes af ens livssituation og de muligheder, man har på arbejdsmarkedet. Flere personer med handicap er kommet i beskæftigelse de senere år og udviklingen viser, at virksomhederne på undersøgelsestidspunktet var mere rummelige end tidligere.
Vi vil i dette afsnit se på, hvordan personer med handicap klarer sig på arbejdsmarkedet.
Generelt har personer med handicap oplevet en stigende beskæftigelse de senere år. SFI anslår, at omkring 17.000 flere personer med handicap er kommet i beskæftigelse fra 2002 til 2007. Beskæftigelsesfrekvensen blandt personer med handicap er med 50,4 dog stadig markant lavere end for personer uden handicap, hvor beskæftigelsesfrekvensen er 79.[8]
Nedenstående figur viser, at der er en klar sammenhæng mellem selvforsørgelsesgraden og den enkeltes grad af funktionsnedsættelse. Jo større grad af funktionsnedsættelse, des sværere er det at finde fodfæste på arbejdsmarkedet.
Kilde: SFI Surveys analyser i DREAM, april 2009 samt SFI Surveys spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2006 og 2009. N=590
Note: Selvforsørgelsesgraden udtrykker hvor stor en del af det seneste år en person har været selvforsørgende. 0 betyder at man slet ikke har været selvforsørgende inden for det seneste år, mens 1 betyder, at man har været selvforsørgende alle 52 uger inden for det seneste år.
Ser vi i stedet på, hvordan selvforsørgelsesgraden er for personer med forskellige handicaptyper findes den laveste selvforsørgelsesgrad blandt personer med funktionsnedsættelser relateret til ben (0,2) og adfærd (0,4), mens de højeste selvforsørgelsesgrader omvendt findes i forhold til syn (0,6) og hørelse (0,7). Selvforsørgelsesgraden er i vidt omfang sammenhængende med graden af funktionsnedsættelse. Personer med adfærdsrelaterede funktionsnedsættelser er dog en undtagelse, idet gruppen både har en lav grad af funktionsnedsættelse og samtidig en lav selvforsørgelsesgrad. Det tyder på, at personer med adfærdsrelaterede funktionsnedsættelser har særlige udfordringer og barrierer i forhold til at finde fodfæste på arbejdsmarkedet. Denne sammenhæng svarer i øvrigt til mønstret i SFI's undersøgelse fra 2006.[9]
I figuren nedenfor vises, hvilke ydelser de personer med handicap har modtaget det seneste år. Det fremgår af figuren, at 64 % har været selvforsørgende på et tidspunkt i løbet af det seneste år, 28 % har modtaget sygedagpenge, og 21 % har været i enten fleksjob eller modtaget ledighedsydelse. Det fremgår ligeledes, at 4 % indenfor det seneste år har modtaget førtidspension. Det skal ses i sammenhæng med, at ingen modtog førtidspension i 2006.
Kilde: SFI Surveys analyser i DREAM, april 2009. N=590
Går man bag om tallene viser det sig, at personer i selvforsørgelse har en mere positiv vurdering af deres arbejdsevne end andre. Eksempelvis er det kun 19 % i den gruppe, som vurderer deres arbejdsevne som lav, der har været selvforsøgende på et tidspunkt inden for det seneste år. Omvendt har 46 % modtaget sygedagpenge og 36 % har været i fleksjob eller modtaget ledighedsydelse.
I forhold til alderssammensætningen er der blandt ældre med handicap en langt mindre andel, der har været selvforsørgende i løbet af året end blandt yngre med handicap.[10] Det kunne umiddelbart tyde på, at de ældre har ekstra behov for hjælp med jobsøgning m.m. Forskellene afspejler dog også, at graden af funktionsnedsættelse er højere for de ældre, ligesom en del af de unge kan være hjemmeboende, som er forsørget af forældrene og dermed ikke er i beskæftigelse.
Afslutningsvis ser vi på den mindre gruppe af personer med handicap, der siden 2006 er kommet på førtidspension. Blandt denne gruppe er der omkring en femtedel, der ønsker et job på trods af den varige forsørgelse som førtidspensionist.
Det tyder på, at der er et vist beskæftigelsespotentiale blandt førtidspensionister. Dette giver blandt andet et godt udgangspunkt for et af initiativerne i den nye handicapstrategi, der netop fokuserer på at hjælpe førtidspensionister til at opnå tilknytning til arbejdsmarkedet.[11]
Ser vi på, hvad personer med handicap på førtidspension vurderer vil gøre det lettere for dem at bestride et arbejde, er mønstret det samme som for ledige med handicap generelt, idet det også her er forhold relateret til fleksibilitet og rummelighed fra arbejdspladsen, der i særlig grad nævnes sammen med muligheder for løntilskud.
Analysen viser, at eget initiativ og dermed aktiv jobsøgning er den væsentligste årsag til, at personer med handicap kommer i beskæftigelse. Betydningen af eget initiativ gælder uanset graden af funktionsnedsættelse, selvom analysen peger på, at jobsøgning kræver en ekstra indsats fra ledige med store funktionsnedsættelser, eller en ekstra håndsrækning udefra.
Det resultat står i skarp kontrast til, at mange ledige med handicap ikke aktivt søger job. Der lader således til at være et stort potentiale i at styrke jobsøgningen blandt ledige med handicap.
Analysen viser endvidere, at ledige med handicap oplever deres funktionsnedsættelse som en barriere for at komme i beskæftigelse, men at denne oplevelse modsvares af, at beskæftigede med handicap oplever, at der på arbejdsmarkedet er rummelighed i forhold til at ansætte personer med handicap. Endvidere viser analysen, at udviklingen i vurderingen af egen arbejdsevne blandt personer med handicap lader til at blive påvirket positivt af kontakten til arbejdsmarkedet.
Vi vurderer på den baggrund, at det er vigtigt at vende holdningen blandt ledige med handicap fra et barriereperspektiv til et mulighedsperspektiv, ved at understøtte de lediges tro på, at det er muligt at få et job på trods af en given funktionsnedsættelse.
I dette kapitel sættes fokus på de lovgivningsmæssige ordninger, der muliggør en supplerende indsats i de tilfælde, hvor den ordinære indsats viser sig at være utilstrækkelig.
Kapitlet analyserer både de særlige handicapkompenserende ordninger, der sigter på at give personer med nedsat funktionsevne samme muligheder for erhvervsudøvelse som personer med fuld funktionsevne. Dette omfatter fortrinsadgang, isbryderordningen, personlig assistance og tilskud til hjælpemidler (arbejdspladsindretning og arbejdsredskaber). Endvidere inddrages fleksjobordningen samt revalidering.
Overordnet viser analysen, at:
Det primære spørgsmål vi har set på er, om ordningerne er effektive, relevante og dækkende samt, hvordan kendskabet er til ordningerne. Det skal samtidig nævnes, at da fokus er på de beskæftigelsesmæssige ordninger, har vi kun i begrænset omfang sat fokus på den tilgrænsende lovgivning og de snitflader, der eksempelvis er til lovgivningen på det sociale område, herunder serviceloven (jf. dog kapitel 6).
Samlet set vurderer vi, at de kompenserende ordninger virker efter hensigten og dermed dækker de behov, som findes blandt personer med handicap i de tilfælde, hvor den ordinære indsats ikke kan stå alene. Set under et bidrager ordningerne med andre ord til formålet om, at personer med nedsat funktionsevne får de samme muligheder for erhvervsudøvelse som personer med fuld funktionsevne.
På baggrund af interviews med interessenter på handicapområdet vurderer vi, at det særligt er personlig assistance og tilskud til hjælpemidler, der gør en forskel mht. at give personer med handicap samme muligheder på arbejdsmarkedet som personer med fuld funktionsevne. Dette svarer ligeledes til vurderingen blandt jobcentermedarbejderne, hvor 57 % hhv. 53 % betragter dem som effektive instrumenter. Derimod anser få jobcentermedarbejdere isbryderordningen og reglerne om fortrinsadgang som værende blandt de mest effektive instrumenter til at få personer med handicap i job. Det er i den forbindelse vores indtryk, at ordningerne især finder anvendelse overfor personer med handicap, der allerede er i beskæftigelse og dermed i høj grad anvendes i forbindelse med fastholdelse af job.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Note: Summerer ikke til 100, da det har været muligt at vælge mere end en.
Vurderingen af isbryderordningen og reglerne om fortrinsadgang kan hænge sammen med et begrænset kendskab til ordningerne blandt jobcentermedarbejderne (jf. afsnittet herom nedenfor) og dermed begrænset brug af ordningen. Tal fra beskæftigelsesregionerne viser eksempelvis, at der i 2007 kun var 12 tilskudsmodtagere under isbryderordningen.
For så vidt angår fortrinsadgang fremhæver en del interessenter samtidig ordningen som mindre brugbar i praksis, forældet og primært havende signalværdi. Eksempelvis vil en arbejdsgiver, der ikke ønsker at ansætte en given person, der er indkaldt til samtale via fortrinsadgang, i praksis næsten altid kunne finde argumenter for, at en anden person er mere kvalificeret end den person, der er indkaldt via fortrinsadgang. Hertil kommer, at en del personer med handicap heller ikke selv er interesserede i at komme under ordningen, da de opfatter fortrinsadgangen som værende i strid med ønsket om at opnå beskæftigelse på lige vilkår, idet funktionsnedsættelsen aktivt anvendes som redskab til at få et job frem for de kompetencer, den enkelte har. Relevansen af reglerne om fortrinsadgang er derfor begrænsede, og understøtter i øvrigt et fokus på den enkeltes barrierer frem for på de ressourcer, den enkelte har.
Jobcentermedarbejderne vurderer fleksjobordningen som det mest effektive instrument. 70 % af jobcentermedarbejderne peger således på denne ordning. Vurderingen af ordningerne skal dog ses i sammenhæng med målsætningerne for handicapindsatsen, hvor fleksjob kun er beregnet på de situationer, hvor en person med handicap ikke kan komme i ordinær beskæftigelse, herunder via de handicapkompenserende ordninger. Fleksjobordningen er således ikke direkte sammenlignelig med de kompenserende ordninger og vurderingen af ordningens effektivitet er ikke nødvendigvis ensbetydende med, at brugen af ordningen bør øges.
Vi har identificeret enkelte afgrænsede områder og behov, hvor ordningerne ikke dækker fuldt ud, som situationen er i dag:
I forhold til især personer med sindslidelser kan kompensationsbehovet være vekslende over tid. I nogle perioder kan der være behov for betydelig støtte, mens der i andre perioder ikke er behov for støtte. Der peges i den forbindelse på, at de handicapkompenserende ordninger ikke i tilstrækkelig grad giver fleksibilitet mht. at skrue op og ned for støtten.
Flere interessenter peger på, at de eksisterende handicapkompenserende ordninger ikke altid tager tilstrækkelig hensyn til de behov i forhold til samvær og fællesskab på arbejdspladsen, der eksisterer blandt nogle personer med sindslidelser og som ikke har med den konkrete opgaveløsning at gøre. Der peges på, at problematikken primært gør sig gældende i forhold til reglerne om personlig assistance. Efter reglerne kan en personlig assistent også hjælpe med at strukturere arbejdsdagen eller støtte personen socialt i arbejdssituationen. Bevillingen af personlig assistance er imidlertid knyttet til funktioner, der følger af beskæftigelsen og dermed til udførelse af de arbejdsfunktioner, som den enkelte person med handicap ikke selv kan klare. For nogle personer med eksempelvis ADHD er det ikke den konkrete opgaveløsning, der står i vejen for at opnå eller fastholde ordinær beskæftigelse, men derimod netop de sociale relationer på arbejdspladsen, som personen har vanskeligt ved at tackle. Det skal bemærkes, at støtte hertil formenligt vil kunne falde ind under den generelle mentorordning. På tidspunktet for dataindsamlingen, var mentorordningens anvendelsesområde imidlertid begrænset til introduktion og ikke til fastholdelse.
Flere interessenter peger på, at kravet i lovgivningen om, at ordningerne er knyttet op på en varig funktionsnedsættelse, i nogle tilfælde kan være en hindring for, at personer med sindslidelse kan blive omfattet af de kompenserende ordninger. Efter kompensationslovens § 10 kan der ydes personlig assistance til personer, der på grund af varig og betydelig fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse har behov for særlig personlig bistand. Specialfunktionen har i den forbindelse oplyst, at det i praksis ikke betyder, at funktionsnedsættelsen skal være permanent. I konkrete situationer kan der eksempelvis ydes personlig assistance, hvis prognosen er usikker og tidspunktet for evt. bedring ikke kan forudses.
Flere interessenter peger på, at den faktiske støtte, der ydes til transport mellem hjem og arbejde ikke er tilstrækkelig. I dag gives evt. støtte til transport mellem hjem og arbejde som støtte til køb af bil eller støtte til individuel befordring. I begge tilfælde ydes hjælpen efter serviceloven.[12] Som det fremgår af kapitel 6 vedr. organisering af handicapindsatsen, betyder snitfladeproblemer mellem social- og beskæftigelsesområdet imidlertid, at en bevilling til transport ofte kommer for sent i forhold til det aktuelle job eller tilbud, eller slet ikke bevilges. Dette vurderer vi først og fremmest er et organisatorisk spørgsmål mellem beskæftigelsesområdet og socialområdet. Man kan dog også anskue det således, at det er manglende støttemuligheder efter beskæftigelseslovgivningen, der er årsag til snitfladeproblemerne. Valget af løsningsform kræver imidlertid en nærmere analyse.
Det er efter vores vurdering nødvendigt at skelne mellem nøglepersonerne og de øvrige jobcentermedarbejdere i vurderingen af jobcentermedarbejdernes kendskab til de kompenserende ordninger.
Som ressourcepersoner på området bør nøglepersonerne have et dybt kendskab til de kompenserende ordninger, der gør at de kan anvende dem i praksis samt rådgive andre medarbejdere om ordningerne. For hovedparten af de øvrige jobcentermedarbejdere vurderer vi, at det er tilstrækkeligt, at medarbejderne har et mere generelt kendskab til ordningerne samt ved, hvor de i konkrete tilfælde kan hente rådgivning og sparring samt finde supplerende information. Det er således næppe hensigtsmæssigt, at samtlige jobcentermedarbejdere har et dybt kendskab til de kompenserende ordninger, da det vil medføre en risiko for, at fokus flyttes fra den ordinære indsats.
Tilstrækkeligt kendskab blandt nøglepersoner
Nøglepersonerne kender og føler sig generelt i stand til at anvende de forskellige kompenserende ordninger. Stort set alle nøglepersoner angiver, at de både kender og kan anvende de kompenserende ordninger. Samtidig angiver 70 % af nøglepersonerne, at de i høj eller i meget høj grad føler, at de har de rette faglige forudsætninger for at rådgive de øvrige jobcentermedarbejdere om brugen af de kompenserende ordninger, mens under 10 % mener, at de slet ikke eller kun i ringe grad har forudsætningerne. Disse 10 % udgør dog en udfordring for indsatsen i de pågældende jobcentre.
Kendskabet blandt de øvrige jobcentermedarbejdere
Ser vi på de øvrige medarbejdergrupper, er det et fåtal, der slet ikke kender ordningerne om personlig assistance og tilskud til hjælpemidler. Det er imidlertid mellem en tredjedel og halvdelen af de øvrige jobcentermedarbejdere, der ikke kan anvende ordningerne eller har svært ved det.
Et manglende detailkendskab er som sagt ikke nødvendigvis problematisk, hvis jobcentermedarbejderne ved, hvor de kan få information og rådgivning i konkrete tilfælde, eller de kan overlade administrationen til nøglepersonerne. Der er imidlertid mange jobcentermedarbejdere, som mangler viden om, hvor der findes information om ordningerne. Hertil kommer, at samarbejdet mellem især nøglepersoner og jobcentermedarbejdere med ansvar for ikke-forsikrede ledige i mange steder er utilstrækkeligt, og at der ofte er tale om usystematisk formidling af viden fra nøglepersoner til denne gruppe af jobcentermedarbejdere, jf. kapitel 5 om jobcentrenes indsats.
I forhold til isbryderordningen og ordningen vedr. fortrinsadgang er det mellem en femtedel og halvdelen af jobcentermedarbejderne, der slet ikke kender ordningerne. Dette udgør alt andet lige en barriere for ordningernes anvendelse. Det skal dog ses i lyset af, at det er uklart hvorvidt reglerne om fortrinsadgang i realiteten er et godt instrument til at fremme beskæftigelsen blandt personer med handicap.
For så vidt angår fleksjob og revalidering viser spørgeskemaundersøgelsen en stor grad af kendskab blandt de forskellige medarbejdergrupper inklusive en vurdering af, at man kan anvende ordningerne i praksis. En undtagelse er dog muligheden for at give støtte til fastholdelse af beskæftigelse i egen virksomhed efter reglerne om fleksjob, hvor omtrent en tredjedel af såvel sagsbehandlere med ansvar for ikke-forsikrede ledige og sygedagpengesager ikke kender ordningen.
Skøn og fortolkningsmuligheder kan være vanskelige i anvendelsen af ordningerne. Hovedparten af de jobcentermedarbejdere, der kender de kompenserende ordninger vurderer, at ordningerne er tilstrækkeligt lette at anvende i det daglige arbejde. Ordningerne har imidlertid en række fortolkningsmuligheder. På den ene side giver dette grundlag for en fleksibel og individuel sagsbehandling. På den anden side giver fortolkningsmulighederne visse vanskeligheder for en del medarbejdere og kan ligeledes gøre det vanskeligt at videreformidle ordningerne til personer med handicap og virksomhederne.
Relateret til fortolkningsmuligheder og skøn kan der peges på:
Det er vores vurdering, at mulighederne for skøn og fortolkning er nødvendige som følge af områdets kompleksitet. Dette underbygger endvidere nødvendigheden af, at der er adgang til information og sparring fra nøglepersoner og Specialfunktionen. Imidlertid viser analysen, at der blandt en del jobcentermedarbejdere er et begrænset kendskab til, hvor de kan hente mere information om ordningerne. Det tyder på, at der er behov for øget kendskab til de steder, hvor der kan findes information om retningslinjer samt kendskab til de rådgivningsmuligheder, der findes – eksempelvis kendskabet til Specialfunktionens hjemmeside bmhandicap.dk.
Ser vi på kendskabet til de forskellige ordninger blandt personer med handicap, fremgår det af figuren, at kendskabet generelt er mindre til de handicapkompenserende ordninger end til de generelle ordninger som fleksjob og revalidering.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=590
Der er ikke umiddelbart sammenhæng mellem graden af funktionsnedsættelse og kendskabet til de forskellige ordninger. Dette er lidt overraskende, da det må formodes, at ordningerne alt andet lige stiger i relevans med graden af funktionsnedsættelse. Kendskabsgraden kunne umiddelbart pege på et behov for øget information om ordningerne. Det er dog vores vurdering, at det først og fremmest er nødvendigt, at jobcentrene kender ordningerne, hvorfor informationsbehovet heroverfor bør prioriteres.
Omgangskreds og jobcenter er vigtigste informationskanal
De primære informationskanaler vedr. de kompenserende ordninger er i dag omgangskreds (40 %) samt jobcenter (24 %). Det gælder uanset graden af funktionsnedsættelse. For personer med en stor grad af funktionsnedsættelse er der en tendens til, at de i større grad har fået kendskab gennem handicaporganisationer og patientforeninger end personer med lav grad af funktionsnedsættelse. Dette kan hænge sammen med, at medlemskabet af og interessen for handicaporganisationer og patientforeninger er stigende med graden af personens funktionsnedsættelse.
Samlet vurderer vi, at de eksisterende ordninger i langt overvejende grad virker efter hensigten og er dækkende, der hvor den ordinære indsats ikke kan stå alene. Ordningerne anvendes i dag dog primært til fastholdelse. Vi vurderer, at personlig assistance og tilskud til hjælpemidler er de vigtigste ordninger blandt de kompenserende ordninger, hvorimod reglerne om fortrinsadgang er mindre relevante og sjældent brugt. Princippet i ordningen om fortrinsadgang kan endvidere synes at være i modstrid med ønsket om ligebehandling og fokus på den enkeltes ressourcer frem for begrænsninger.
Mens vi overordnet set vurderer, at ordningerne virker og dækker de behov som personer med handicap har, er der samtidig enkelte områder, hvor der kan være behov for supplerende tiltag. Dette gør sig gældende i forhold til situationer, hvor der er tale om en person med handicap, som har vekslende kompensationsbehov over tid samt behov i forhold til at understøtte sociale relationer på arbejdspladsen.
Slutteligt er det vores konklusion, at kendskabet til eksistensen af de væsentlige kompenserende ordninger blandt jobcentermedarbejdere (hjælpemidler og personlig assistance) er tilstrækkeligt. En effektiv anvendelse af ordningerne forudsætter imidlertid et kendskab til, hvor supplerende information og sparring kan findes. Dette er ikke altid tilfældet i dag og vi vurderer derfor, at der er behov for mere information til jobcentermedarbejdere herom, for at sikre en effektiv anvendelse af ordningerne.
I dette kapitel ser vi nærmere på den indsats som ledige med handicap modtager i jobcentrene, samt på jobcentermedarbejderes kompetencer i forhold til indsatsen over for personer med handicap. Desuden ser vi nærmere på nøglepersonernes indsats med at formidle viden om handicap-området til kollegaerne i det enkelte jobcenter.
Med udgangspunkt i analysen i de foregående kapitler, er det afgørende, at ledige med handicap viser initiativ og aktivt søger job. Jobcentrenes opgave er derfor som udgangspunkt at understøtte en aktiv jobsøgning. Såfremt dette ikke er tilstrækkeligt skal jobcentrene følge op med aktive og primært virksomhedsrettede tilbud, og hvis dette ikke virker og det vurderes at være nødvendigt, skal de yde en supplerende indsats via de handicapkompenserende ordninger.
Formålet med kapitlet er derfor at vurdere, hvorvidt indsatsen i jobcentrene understøtter en aktiv jobsøgning blandt ledige med handicap, samt hvorvidt jobcentermedarbejdere er klædt på til at håndtere de tilfælde, hvor ledige med handicap ikke kan komme i job via den ordinære indsats og derfor har brug for en supplerende indsats.
Analysen viser, at størstedelen af de ledige med handicap (88 %) har været i kontakt med det lokale jobcenter inden for det seneste år. I kontakten med jobcentrene, har de ledige primært fået:
Desuden har en relativt stor andel modtaget rådgivning om fleksjob.
Få ledige med handicap kommer i virksomhedspraktik og løntilskud
De generelle erfaringer fra beskæftigelsesindsatsen viser, at de virksomhedsrettede tilbud – og særligt privat jobtræning – er de mest effektive.[14] Ser vi på de aktiveringstilbud som de ledige med handicap modtager, viser nedenstående figur, at det særligt er vejlednings- og opkvalificeringsforløb de modtager, hvorimod brugen af virksomhedspraktik og specielt løntilskud er meget begrænset.
Kilde: SFI Surveys analyser i DREAM, april 2009. N=590
Fordelingen mellem de forskellige tilbud, som ledige med handicap modtager, adskiller sig ikke væsentligt fra de tilbud, andre ledige modtager. Det virker dog sandsynligt, at betydningen af virksomhedsrettede tilbud er endnu større for ledige personer med handicap, da de i en del tilfælde står overfor flere barrierer end andre ledige. Oplevelserne blandt beskæftigede med handicap (jf. kapitel 3) tyder ligeledes på, at betydningen af virksomhedsrettede tilbud stiger med graden af funktionsnedsættelse. Det peger på, at der ligger et betydeligt potentiale i at øge brugen af de virksomhedsrettede tilbud overfor målgruppen.
Når de ledige skal vurdere jobcentrenes indsats, tegner der sig et varieret billede. Overordnet kan man konstatere, at lidt under en tredjedel hverken er tilfreds eller utilfreds med indsatsen. Endnu en tredjedel er utilfreds eller meget utilfreds med indsatsen, mens den sidste tredjedel er tilfreds eller meget tilfreds med indsatsen.
Ledige, der har haft positive oplevelser af jobcentrenes indsats, fremhæver især, at tildelingen af en handicapkompenserende ordning har haft en positiv indvirkning på deres situation, idet de har fået mulighed for at fortsætte i deres jobfunktion eller gennemføre en uddannelse vha. en ordning (fx hjælpemidler eller personlig assistance). Enkelte fremhæver det også som positivt, når jobcentermedarbejderne er gode til at lytte og har et godt netværk.
Ser man på de lediges vurdering af den generelle beskæftigelsesindsats, fremkommer der et mere negativt billede. Halvdelen af de ledige mener, at jobcentret slet ikke eller kun i mindre grad har hjulpet med at afklare deres jobmuligheder, mens kun 16 % mener, at dette i høj grad er tilfældet.
Som det fremgår af nedenstående figur er mellem to tredjedele og tre fjerdedele af de ledige desuden kritiske i forhold til jobcentrets evne til at målrette de lediges jobsøgning til realistiske job (70 %), evne til at målrette vejledning til den enkeltes situation (67 %) samt til at skabe motivation (76 %).
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=60.
De ledige oplever med andre ord ikke, at de får den ordinære indsats, de er berettiget til, så de bedre kan målrette deres jobsøgning, handle aktivt og søge job. Det giver os anledning til at konkludere, at der er behov for at styrke den ordinære indsats over for målgruppen på en række punkter, som beskrives i det følgende afsnit.
En af årsagerne til lav jobsøgningsfrekvens blandt ledige med handicap er formentlig målgruppens egen oplevelse af handicap som en barriere. Det peger på, at der er behov for at gøre op med denne oplevelse blandt ledige med handicap – eksempelvis ved at fremhæve den positive indstilling blandt virksomheder og ved at understrege, at den strategi, der har hjulpet andre personer med handicap i beskæftigelse, er en aktiv, uopfordret indsats med brug af netværk.
Sammenhængen mellem en lav selvvurderet arbejdsevne og ledighed peger desuden på, at jobcentermedarbejderne med fordel kan motivere ledige i målgruppen til at se de muligheder, der findes i forhold til få et job. Det kan fx ske ved at lade ledige med handicap prøve kræfter med arbejdsmarkedet via virksomhedspraktik eller løntilskud.
Endvidere viser analysen, at jobcentermedarbejdere med fordel kan styrke arbejdet med at målrette de lediges jobsøgning efter realistiske job.
Endelig må det betragtes som en barriere, at ledige med handicap ikke i høj nok grad får virksomhedsrettede tilbud, da tilbud af denne karakter netop har en positiv effekt på deres jobsituation. Det peger på, at jobcentrene med fordel kan styrke den virksomhedsrettede indsats overfor ledige med handicap.
Analysen viser også, at nogle personer med handicap har problemer med at komme i beskæftigelse via den ordinære indsats og derfor kan have behov for en supplerende indsats. Særligt personer med adfærdsproblemer står overfor udfordringer og barrierer i forhold til at finde fodfæste på arbejdsmarkedet. Endvidere er der tegn på, at også personer med intellektuelle og ikkesynlige handicap kan have særlige behov. Det skal dog understeges, at en supplerende indsats principielt kan være relevant for alle handicaptyper.
Personer med ADHD kan fx have behov for, at jobcenteret understøtter dem i at indfri de krav om initiativ og selvstændighed, der stilles i forbindelse med jobsøgningen. Ligeledes kan psykisk syge personer have behov for, at jobcentermedarbejderne målretter aktiveringstilbuddene efter deres handicap og eksempelvis arbejder med at placere dem i arbejdsmiljøer, som ikke risikerer at forværre deres tilstand. Endvidere kan der være behov for, at den beskæftigelsesmæssige indsats bliver koordineret i forhold til psykisk syge personers medicinbehandling, ligesom de kan have behov for, at pårørende er involveret i forløbet.
Hovedparten af jobcentermedarbejderne føler sig godt klædt på mht. at identificere, vejlede og tale direkte med en borger omkring handicap[15]. Nogle nøglepersoner vurderer, at sagsbehandlere igennem erfaring har lært at se bag om ledighed og identificere fx ikke-erkendte handicap.
Af spørgeskemaundersøgelsen blandt jobcentermedarbejdere fremgår det imidlertid, at jobcentermedarbejdere mangler information og rådgivning i forhold til personer med ikke-erkendte handicap. Desuden fremgår det, at det primært er adfærds- og intellektuelle handicap, som kan være vanskelige at håndtere for medarbejderne. 44 % ser adfærdsrelaterede handicap som vanskelige, mens 30 % ser intellektuelle handicap som vanskelige[16].
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Selvom hovedparten af sagsbehandlerne mener, at de er opmærksomme på handicap i deres arbejde, peger det altså på, at de ikke nødvendigvis er klædt ordentligt på mht. vejledning af borgere med handicap, de ikke kan se, eller som de mangler viden om, og hvor handicappet samtidig betyder, at en supplerende indsats er nødvendig. Eftersom ledigheden blandt personer med adfærdsrelaterede handicap er forholdsvis høj set i forhold til deres funktionsnedsættelse, peger det på, at der er et potentiale i at give jobcentermedarbejdere adgang til viden om, hvorledes personer med adfærdsrelaterede handicap er kommet i beskæftigelse, og hvad jobcenteret kan gøre for at understøtte dette.
De fleste jobcentre er forsigtige mht. at formulere eksplicitte retningslinjer og procedurer mht. identifikation og rådgivning af personer med handicap. De fleste begrunder forsigtigheden med, at de ønsker at undgå en stigmatisering af ledige med handicap ved at fokusere på handicappet i forbindelse med sagsbehandlingen. I stedet forsøger de at betragte og behandle personer med handicap ud fra et normalitetsbegreb.
Ovenstående peger dog på, at der er behov for at øge viden blandt jobcentermedarbejdere om, at nogle ledige med handicap har brug for en supplerende indsats. Endvidere kan det være centralt, at medarbejderne via nøglepersonerne får adgang til viden om forhold, der eventuelt bør tænkes ind, når man tilrettelægger et aktivt tilbud til personer med denne type af handicap, så man i disse tilfælde kan sikre en mere optimal matchning mellem ledig og virksomhed.
Eftersom behovet for en supplerende indsats er varierende, er det vores vurdering, at sagsbehandlere selv skal være i stand til at vurdere, hvornår der er brug for en supplerende indsats. Nogle informanter fremhæver fx, at det kan være hensigtsmæssigt med en tidlig afklaring i tilfælde, hvor det er den lediges handicap der kan være årsagen til, at vedkommende ikke er i job. Det kræver efter vores vurdering, at jobcentermedarbejdere klædes på til selv at foretage skøn i hvilke tilfælde og på hvilke tidspunkter, der skal sættes ind med en supplerende indsats over for den ledige. Det er derfor væsentligt, at den lokale formidlingsindsats gør jobcentermedarbejdere i stand til at foretage et individuelt skøn og herunder at de ved, hvor de kan søge mere viden og hjælp i forbindelse med deres skøn.
Med dette in mente, ser vi i næste afsnit nærmere på nøglepersonernes formidlingsindsats i jobcentrene. Løfter de på tilfredsstillende vis jobbet med at være lokale formidlere og tovholdere på handicapområdet? Sikrer de, at kollegerne i jobcenteret ved, hvordan de skal forholde sig mht. indsatsen over ledige med handicap, og hvilke indsatsmuligheder der er?
Nøglepersoner skal arbejde for hele jobcenteret. Indsatsen over for personer med handicap er ikke bestemt af, om man er førtidspensionist, kontanthjælpsmodtager, på ledighedsydelse eller i beskæftigelse. Nøglepersonernes opgave er at sikre, at informationen fra Specialfunktionen bliver videreformidlet til medarbejderne på jobcentret. Nøglepersoner skal kontakte Specialfunktionen med spørgsmål omkring beskæftigelse for personer med handicap. De skal videreformidle spørgsmål omkring beskæftigelse for personer med handicap fra kolleger i jobcentret til Specialfunktionen, og de skal bidrage til at arbejdsfastholdelse og integration af personer med handicap bliver en prioriteret del af beskæftigelsesindsatsen i jobcentret.[17]
Alle landets 91 jobcentre havde på undersøgelsestidspunktet en nøgleperson på handicapområdet. Der er fortrinsvis én nøgleperson per jobcenter, idet kun 9 jobcentre angiver, at de har nøglepersoner på både det statslige og det kommunale område. Det skal bemærkes, at undersøgelsen er gennemført inden kommunaliseringen af jobcentrene. Med ”statslig” menes nøglepersoner med ansvar for forsikrede ledige og med ”kommunal” menes nøglepersoner med ansvar for ikkeforsikrede ledige.
Det er jobcenterledelserne, som har stået for udvælgelsen af nøglepersonerne. Undersøgelsen viser, at der er en tydelig overvægt af nøglepersoner med ansvar for forsikrede ledige i jobcentrene. Som det fremgår af nedenstående figur er 72 % af nøglepersonerne statslige, 15 % er kommunale, mens 13 % er fra et pilotjobcenter, hvorfor de repræsenterer jobcentermedarbejdere på tværs af ydelsestyper. I udvælgelsen har der således primært været fokus på jobcentermedarbejdere med ansvar for forsikrede ledige.
Kilde: www.bmhandicap.dk
I hovedparten af tilfældene ligger tidsforbruget til nøglepersonernes opgave et sted mellem 10 og 20 procent af den samlede arbejdstid. Tidsforbruget påvirkes af prioriteringen af området og signalerne fra ledelsen.
Mange nøglepersoner fortæller, at deres vigtigste opgave er at bringe viden ind i ”huset” og videregive viden til de andre sagsbehandlere om ordninger og nye tiltag. Selvom nogle fremhæver, at nøglepersonen ideelt set bør være ekspert og kunne rådgive sagsbehandlere i administrative opgaver, udfører hovedparten af nøglepersonerne også praktisk administrative opgaver. De fleste nøglepersoner sidder således med hele indsatsen: fra rådgivning om ordningerne til fastholdelsesarbejde på virksomheder og administration af ordningerne (navnlig personlig assistance).
Jobcentermedarbejderne får især information og vejledning til indsatsen over for borgere med handicap via kurser og seminarer; eksempelvis kurser omhandlende stress og depressioner. Derudover fremhæves Specialfunktionen og nøglepersonerne på jobcentrene som særligt centrale informations- og vejledningskilder.
De fleste sagsbehandlere og virksomhedskonsulenter spørger nøglepersonen i jobcentret til råds om handicap. Dette underbygger jobcenterchefernes vurdering af, at især nøglepersonerne er centrale kilder til information og vejledning ved indsatsen over for borgere med handicap.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=260
Flere jobcentermedarbejdere fremhæver, at de er glade for at kunne sparre med deres nøgleperson, når behovet opstår. Nogle medarbejdere giver i denne sammenhæng udtryk for, at det betyder noget, at nøglepersonen sidder fysisk tæt på.
Behovet for sparring kan fx opstå i tilfælde, hvor en sagsbehandler har en borger med problemer, som kunne være handicaprelateret, og vedkommende ikke ved, hvad der skal/kan gøres. Det kan eksempelvis være en borger, som bliver sygemeldt flere gange og måske har brug for et hjælpemiddel.
Formidling til sagsbehandlere
Fokus i nøglepersonernes formidling til de øvrige sagsbehandlere er på de handicapkompenserende ordninger og i nogle tilfælde fortolkning og formidling af ny lovgivning. Det gøres primært via informationsmøder, hvor nøglepersonen fortæller, hvad ordningerne kan bruges til, og hvad medarbejderne skal gøre for at gøre brug af dem.
Den mundtlige formidling til de øvrige sagsbehandlere er vigtig, ligesom det pga. udskiftning blandt medarbejderne er vigtigt, at formidlingen gentages løbende. Endelig er det centralt, at nøglepersonen er tilgængelig, så der kan være løbende kontakt, når sagsbehandlerne har behov for sparring til konkrete forløb.
Formidling til borgere
Nøglepersonernes indsats over for borgere er primært rettet mod borgere, der er sygemeldte fra et job. Desuden henvender nogle sig også til beskæftigede der har risiko for at miste jobbet pga. handicap. Indsatser over for øvrige ledige med handicap fylder mindre. Dette kan hænge sammen med, at det er meget sjældent, at nøglepersoner møder en forsikret ledig, som har et handicap.
Over for borgerne handler formidlingen primært om at fortælle, hvilke muligheder der findes i de kompenserende ordninger og at ”skrue ordningen sammen” for borgeren. Det er praksis, at foretage afklarende arbejde med virksomheden og undersøge, hvad det er borgerne skal udføre i virksomheden, og hvad han/hun har brug for støtte til. Desuden hjælper nogle nøglepersoner borgeren med at udfylde ansøgningsskemaer.
Nogle nøglepersoner udfører også forebyggende arbejde ved at formidle mulighederne i de handicapkompenserende ordninger på virksomheder.
Det fremgår, at handicapindsatsen i mange jobcentre ikke er højt prioriteret. Nogle nøglepersoner erkender, at både de selv og andre kolleger nedprioriterer området og fremhæver, at de har dårlig samvittighed over, at de ikke i tilstrækkelig grad videreformidler til kolleger, herunder ikke mindst kolleger med ansvar for ikke-forsikrede ledige.
Den manglende prioritering blandt nøglepersonerne lader til at hænge sammen med de signaler, der kommer fra ledelsen vedrørende handicapområdet. De fleste nøglepersoner anfører, at området er nedprioriteret i deres jobcenter, og at dette skyldes manglen på konkrete målsætninger på området i jobcentret. Sagsbehandlingen på handicapområdet er ofte tidskrævende, og fordi der ikke er måltal på handicapindsatsen, er det disse sager, der prioriteres lavest. Det tolker vi således, at de betragter det som en barriere for indsatsen, at der mangler data og gennemsigtighed om handicapindsatsen og resultaterne.
Det er imidlertid ikke alle borgere med handicap, for hvem handicappet er en barriere for beskæftigelse. Registrerer man alle borgere med handicap, vil det dels blive en ressourcekrævende opgave, dels risikerer man at sætte unødigt fokus på handicap i forbindelse med de borgere i målgruppen, som godt kan varetage et almindeligt job på trods af et handicap. Omvendt vil data om indsats og resultater (fx resultater af bevilling af personlig assistance og hjælpemidler) give jobcenterledelsen et bedre grundlag for at vurdere udbyttet af handicapindsatsen i det enkelte jobcenter, ligesom det vil være nemmere at opstille målsætninger og følge op på indsatsen.
Som situationen er i dag skal oplysninger om personlig assistance indberettes elektronisk til AMS inklusiv identifikationsoplysninger for modtageren. Det er dog ikke umiddelbart muligt at trække data til brug for analyser af indsats og resultater, hvilket peger på at der kan være potentiale i at forbedre ledelsesinformationen på området.
Uanset manglen på data må det betragtes som en barriere for indsatsen, at mange jobcenterledelser ikke prioriterer området, fordi det lader til at smitte negativt af på nøglepersonernes holdning og indsats mht. formidlingen til sagsbehandlerne om området. Da organiseringen af indsatsen er afhængig af, at viden når ud til sagsbehandlerne, peger det på et behov for at fastsætte, hvilke opgaver nøglepersonerne som minimum bør varetage, for at der er tale om en acceptabel implementering af opgaven. Herunder ikke mindst, hvilke medarbejdergrupper, der bør være omfattet af formidlingen.
Analysen afspejler endvidere, at den tidligere rollefordeling mellem den statslige og kommunale del i jobcentret smitter negativt af på indsatsen over for sagsbehandlere med ansvar for ikke-forsikrede ledige.[18] Den ulige fordeling mellem nøglepersoner med ansvar for forsikrede ledige og nøglepersoner med ansvar for ikke-forsikrede ledige betyder, at nøglepersonernes formidling primært rettes mod sagsbehandlere med ansvar for forsikrede ledige. Dvs. sagsbehandlere der står for samme ydelsesmodtagere som nøglepersonerne selv. Blandt nøglepersoner, som tidligere var ansat i den statslige del af jobcentret, er formidling og rådgivning til sagsbehandlere, der står for kontakten med ikke-forsikrede ledige sjældent sat i system. I nogle tilfælde betragter nøglepersonerne ganske enkelt ikke formidling og rådgivning til sagsbehandlere med ansvar for de tidligere kommunale målgrupper som en del af deres område.
Der er dog tydelige tegn på, at man vil kunne høste fordele af en mere systematisk formidlingsindsats og samarbejde med de sagsbehandlere, som står for kontakten med ikke-forsikrede ledige. Det gælder navnlig sagsbehandlere, der arbejder med sygedagpengeområdet – men kan også gælde for dem, der sidder med ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere (matchgruppe 4-5), fleksjob og afklaring til førtidspension. Det er vigtigt, at sagsbehandlere med ansvar for disse målgrupper kender den lokale nøgleperson på handicapområdet, og ved hvad de skal gøre, hvis der er tale om, at et handicap står i vejen for borgerens integration på arbejdsmarkedet.
Selvom det må antages, at kommunaliseringen af jobcentrene i nogen grad vil mindske udfordringerne med formidling til sagsbehandlerne med ansvar for ikke-forsikrede ledige, er der flere interessenter der påpeger, at en enkelt specialist på området er for lidt, og at løsningen derfor kan være at udpege to nøglepersoner. En nøgleperson der står for formidling til sagsbehandlere med ansvar for ikke-forsikrede ledige kan være central, idet gruppen af borgere med handicap er højere blandt kontanthjælps- og sygedagpengemodtagere og eftersom der samtidig er en større usikkerhed og uvidenhed omkring eksempelvis de kompenserende ordninger og Specialfunktionens ydelser blandt sagsbehandlere på dette område. Med to nøglepersoner ville der endvidere være mulighed for parløb om indsatsen. Udpegning af to nøglepersoner vil i de fleste tilfælde kræve en opnormering af indsatsen.
En anden udfordring er, at nøglepersonernes kendskab til handicapordningerne under serviceloven ofte ikke er særlig stort, idet de står for formidling og bevilling af de ordninger, som er rettet mod arbejdsmarkedet. Behovet for koordination mellem socialområdet og beskæftigelsesområdet taler for, at nøglepersonerne også bør kende til centrale regler på socialområdet, hvor en helhedsorienteret indsats kan øge borgerens vej ud på arbejdsmarkedet. Det gælder navnlig i forbindelse med bevilling af transport og hjælpemidler, hvor der er chance for, at borgeren falder mellem to stole.
Analysen viser, at jobcentrene behandler ledige med handicap på lige fod med andre ledige. Dog er der brug for at styrke den ordinære indsats over for ledige med handicap mhp. at øge de lediges jobsøgning. Jobcentrene skal i højere grad arbejde med at målrette jobsøgningen mod realistiske job, ligesom de i højere grad skal motivere ledige med handicap til aktivt at søge job.
Analysen viser endvidere, at nogle ledige kan have brug for støtte fra jobcentret i forbindelse med deltagelse i aktive tilbud, evt. suppleret af en kompenserende ordning. Det forudsætter, at jobcentermedarbejderne er i stand til at vurdere, om der er brug for en supplerende indsats og på hvilket tidspunkt en indsats er nødvendig. Ligeledes forudsætter det, at jobcentermedarbejdere har kendskab til de kompenserende ordninger og ved, at de skal kontakte deres nøgleperson, hvis de har brug for hjælp med at få en ordning i stand.
Analysen viser i denne sammenhæng, at jobcentermedarbejderne ofte spørger nøglepersonen til råds om handicap, og at nøglepersonerne opfattes som centrale kilder til information og vejledning. Samtidig er der dog en række indsatsområder, som kunne øge udbyttet af nøglepersonerne: For det første er der behov for en tydeliggørelse af nøglepersonernes ansvarsområde og en højere prioritering af nøglepersonernes arbejde i form af flere medarbejderressourcer til nøglepersonernes formidlingsindsats. For det andet er der behov for en opprioritering af formidlingsindsatsen og af samarbejdet med jobcentermedarbejdere, der har ansvar for ikke-forsikrede ledige (kontanthjælpsmodtagere, fleksjob og sygedagpengemodtagere), således at jobcentermedarbejdere med ansvar for disse grupper har den relevante viden om handicapindsatsen. For det tredje bør nøglepersonernes viden vedr. centrale regler på socialområdet styrkes mhp. at understøtte en bedre koordination mellem socialområdet og beskæftigelsesområdet.
I dette kapitel analyserer vi den overordnede organisering af beskæftigelsesindsatsen over for personer med handicap. Som det foregående kapitel har vist, er det nødvendigt, at den overordnede organisering af indsatsen kan styrke den ordinære beskæftigelsesindsats over for ledige med handicap.
Såfremt de ledige ikke kommer i job via den ordinære indsats er det centralt, at den enkelte jobcentermedarbejder er i stand til at skønne, om der er behov for en supplerende indsats over for ledige med handicap i form af en kompenserende ordning, ligesom de skal have adgang til information og rådgivning om, hvordan de kan løse situationen og hvem de kan kontakte for yderligere rådgivning– dvs. jobcenterets nøgleperson på handicapområdet.
Formålet med kapitlet er derfor at vurdere, om den overordnede organisering understøtter denne præmis, og om organiseringen er dækkende, tilstrækkelig og relevant.
Overordnet viser analysen, at:
Beskæftigelsesindsatsen over for borgere med handicap er organiseret i to planer, hvortil der knytter sig forskellige ansvarsområder:
Nedenstående figur illustrerer rollefordelingen omkring beskæftigelsesindsatsen for borgere med handicap.
Med udgangspunkt i den nævnte præmis er det samlet set vores vurdering, at den overordnede rolle- og ansvarsfordeling fungerer og dermed understøtter indsatsen. Organiseringen med Specialfunktionen og nøglepersoner i de enkelte jobcentre forekommer at være en hensigtsmæssig ramme til at sikre, at den enkelte jobcentermedarbejder har mulighed for at indhente information og trække på rådgivning i de tilfælde, hvor der er særlige beskæftigelsesmæssige barrierer og den ordinære indsats ikke kan stå alene. Det drejer sig eksempelvis om rådgivning af personer med handicap, videreformidling og administration af de handicapkompenserende ordninger.
Det fremgår, at særligt Specialfunktionen og netværkene på tværs af jobcentrene er vigtige for en hensigtsmæssig indsats i forbindelse med den nuværende organisering. Specielt nøglepersonerne i jobcentrene har således stor gavn af at have et samlet sted at henvende sig i forbindelse med informationsbehov, tvivlsspørgsmål mv. Sparring, erfarings- og vidensudveksling i de tværgående netværk mellem jobcentrene har endvidere væsentlig betydning for, at nøglepersonerne kan varetage indsatsen over for borgerne på hensigtsmæssig vis. Netværksdannelsen vurderes som vigtig, da der er stor forskel på, hvor erfarne de forskellige nøglemedarbejdere er. Netværkene skaber mulighed for, at de mindre erfarne nøglepersoner kan trække på de mere erfarnes viden, selvom de ikke er ansat i samme kommune. På samme måde kan netværkene bidrage til, at nye nøglepersoner hurtigt bliver opdateret om den nyeste viden.
Mens vi vurderer, at organiseringen er hensigtsmæssig er det samtidig vores vurdering, at der er elementer i organiseringen, der ikke fungerer optimalt. Vi vurderer, at dette primært er udtryk for, at implementeringen visse steder har været mangelfuld, snarere end at selve organiseringsprincipperne er problematiske.
Som det fremgår i et senere afsnit, er det vores vurdering, at Specialfunktionen, når der ses bort fra nøglepersonerne, endnu ikke har opnået tilstrækkelig med gennemslagskraft og synlighed til at sikre de enkelte jobcentermedarbejdere adgang til information og rådgivning. Tilsvarende er implementeringen af nøglepersonernes rolle i mange tilfælde utilstrækkelig og præget af manglende systematik, hvorved adgangen til information og sparring i flere tilfælde ikke lever op til det ønskede.
På undersøgelsestidspunktet var der således behov for et styrket samspil mellem på den ene side den ordinære indsats og på den anden side Specialfunktionen og nøglepersonerne. På det tidspunkt var Specialfunktionen tilknyttet Jobcenter Vejle gennem en kontrakt mellem vejle Kommune og Beskæftigelsesregion Syddanmark. Kontrakten tog udgangspunkt i regeringens beskæftigelsesstrategi for personer med handicap. Der var imidlertid ingen direkte organisatorisk kobling mellem Specialfunktionen og de instanser, der følger op på beskæftigelsesindsatsen. Der var derfor behov for at tydeliggøre denne kobling, hvilket siden er sket med den direkte kobling til Beskæftigelsesregion Syddanmark.
På trods af den overordnede vurdering af organiseringen som hensigtsmæssig træder nogle mindre barrierer frem, hvoraf hovedparten kan ses som afledte af ovennævnte implementeringsproblemer.
Organiseringen med mange forskellige aktører på handicapområdet gør det for især jobcentrene uklart, hvilke aktører der har hvilke roller og interesser. Her tænkes både på de formelle aktører (Arbejdsmarkedsstyrelsen, regionerne, Specialfunktionen og jobcentrene) og på de uformelle som handicaporganisationerne, herunder Vidensnetværket. Denne uklarhed virker uhensigtsmæssig, idet den besværliggør jobcentrenes arbejde og informationssøgning i forbindelse med indsatsen.
Det er vores vurdering, at der mangler en overordnet formidling til jobcentrene om organiseringen af handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet og præmisserne for indsatsen. Det omfatter bl.a. en tydeliggørelse af de forskellige aktørers roller. Navnlig lader det til at være vigtigt at tydeliggøre, at jobcentermedarbejdere kan søge information på Specialfunktionens hjemmeside, og hvornår jobcentermedarbejderne skal kontakte den lokale nøgleperson. Men det kan også være relevant at tydeliggøre forventningerne til jobcentermedarbejderne i forbindelse med den konkrete indsats, herunder, at den enkelte jobcentermedarbejder selv skal vurdere, hvorvidt en ledig med handicap har behov for en supplerende indsats i form af en kompenserende ordning, samt at de skal tage kontakt til nøglepersonen, hvis de har behov for rådgivning om handicapkompenserende ordninger.
Den øgede decentralisering af administrationen af reglerne på området efter strukturreformen har endvidere øget behovet for vejledning mht. anvendelse af reglerne i jobcentrene. Manglende viden blandt jobcentrene kan resultere i, at den enkelte borger ikke alle steder får den støtte, som kan bidrage til at øge jobmulighederne.
Især små jobcentre kan have svært at oparbejde den nødvendige ekspertise, fordi der kan gå lang tid imellem, at de møder selv de mere udbredte handicap. Det peger på, at organiseringen i højere grad end nu, skal kunne sikre adgang til information og vejledning om administrationen og brugen af reglerne blandt jobcentrene. Eksempelvis ved at styrke nøglepersonernes formidling og rådgivning mht. reglerne og ved at forbedre formidlingen af ordningerne på Specialfunktionens hjemmeside.
De fleste jobcentre deltager i en form for netværk med andre jobcentre, men der er stor forskel på, hvordan de er organiserede og på, hvor formaliserede de er. Mens nogle netværk er initieret af Specialfunktionen eller beskæftigelsesregionerne, er andre opstået på jobcentrenes eget initiativ. De tværgående netværk mødes typisk en gang i kvartalet. Enkelte af de mindre formaliserede netværk mødes efter behov eller består i, at nøglepersoner anvender deres eget faglige netværk, når de har brug for sparring.
Netværk på tværs af jobcentrene anvendes navnlig af nøglepersonerne til sparring og erfaringsudveksling på handicapområdet. Netværkene bruges fx til tolkning af lovgivning og mere specifikt i forhold til sparring i konkrete sager. Derudover giver netværkene mulighed for, at der i fællesskab kan afvikles kurser, arrangeres faglige udflugter og inviteres oplægsholdere til netværksmøderne.
Netop fordi deltagerne i netværkene vurderer dem som centrale, kunne det formentlig styrke indsatsen, hvis jobcentrene i større omfang deltog i mere formaliserede, tværgående netværk.
Netværkene er fx et oplagt forum, hvori roller og ansvar i forbindelse med indsatsen blandt jobcentrene kan synliggøres. Ligeledes er det oplagt at bruge netværkene til at sætte fokus på, hvorledes en systematisering af formidlingen til jobcentermedarbejdere med ansvar for kontanthjælpsmodtagere, fleksjobmodtagere og sygedagpengemodtagere kan styrkes. Endelig vil det også være relevant via netværkene at formidle centrale regler på socialområdet til nøglepersonerne så en bedre koordination mellem socialområdet og beskæftigelsesområdet kan opnås.
Med strukturreformen er det blevet muligt at øge fokus på den beskæftigelsesmæssige indsats i jobcentrene. Samtidig øger skellet mellem beskæftigelsesområdet og socialområdet behovet for koordination i indsatsen over for borgere med handicap, som modtager ydelser på tværs af de to områder.
To konkrete problemstillinger fremhæves flere gange af forskellige informanttyper. For det første problemet med at afgøre, hvem der skal dække borgerens transport til og fra arbejde og for det andet bevilling af hjælpemidler, som borgeren har brug for både i hjemmet og på arbejdspladsen. For så vidt angår transport mellem hjem og arbejde gives evt. støtte til køb af bil eller støtte til individuel befordring som nævnt i afsnit 4.3 efter serviceloven, hvilket kan føre til snitfladeproblemer, så en bevilling kommer for sent i forhold til konkrete behov eller at en bevilling slet ikke gives. For så vidt angår hjælpemidler er der tilfælde, hvor borgeren skal have bevilliget hjælpemidlet fra to forskellige steder, selvom det er det samme hjælpemiddel, der er tale om.
Endvidere nævnes det som uhensigtsmæssigt, at den samme borger ofte får udarbejdet både en arbejdsevnevurdering i jobcentret og en funktionsevnevurdering efter serviceloven. Pga. forvaltningslovens bestemmelser om udveksling af oplysninger skal de udarbejdes adskilt, selvom de har mange overlap, og begge tager lang tid at udarbejde.
Derudover er der med adskillelsen af områderne en risiko for, at der kan træffes beslutninger på de to områder, som er i strid med hinanden. Fx hvis man på det sociale område beslutter, at der skal være ro om en familie i en periode, mens man i jobcentret beslutter, at der skal ydes en ekstra indsats for at få et af familiemedlemmerne i job.
Spørgeskemaundersøgelsen blandt jobcentermedarbejderne viser i denne sammenhæng, at kun 23 % af de adspurgte jobcentermedarbejdere mener, at samspillet mellem socialforvaltning og jobcenteret fungerer tilfredsstillende i forhold til at få personer med handicap i job. Ligeledes angiver 30 % af de adspurgte jobcentermedarbejdere, at de i særlig grad mangler information og rådgivning i forhold til reglerne på det sociale område, og 17 % angiver, at de i særlig grad mangler information og rådgivning i forhold til borgerens transport til og fra arbejde.
For at sikre en større helhed i indsatsen over for borgere med handicap og forebygge, at sager trækkes i langdrag eller bliver unødigt ressourcekrævende, kan der derfor være behov for at øge samspillet mellem de to områder samt viden om de regler på det sociale område, hvor der er risiko for overlap med reglerne på beskæftigelsesområdet.
Specialfunktionen Job og Handicap (herefter specialfunktionen) blev etableret den 1. januar 2007 ved Vejle Jobcenter med det formål at fastholde og integrere flere personer med handicap på arbejdspladserne. Specialfunktionen er rettet mod landets jobcentre og andre aktører i beskæftigelsesindsatsen og beskæftiger sig med udvikling af nye metoder i beskæftigelsesindsatsen samt med rådgivning og information, herunder formidling af information om relevant lovgivning.[19]
Specialfunktionen varetager ikke enkeltsagsbehandling, jf. Kontrakt om varetagelse af specialfunktionen.[20] Derimod er der ifølge en repræsentant tale om sparring i form af generelle drøftelser vedr. håndtering af sager. Specialfunktionen rådgiver og sparrer inden for emner, der knytter sig til Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats og Kompensationsloven, mens der henvises til andre aktører ved spørgsmål knyttet til a-kasse, førtidspension og forsikring.
Ser vi på nøglepersonernes brug af, kendskab til og tilfredshed med disse ydelser vurderer vi, at Specialfunktionen generelt har opnået en god gennemslagskraft. Det er således næsten alle nøglepersonerne, der kender og har anvendt Specialfunktionens ydelser og produkter. Dette gør sig gældende i forhold til alle Specialfunktionens områder i form af rådgivning, netværk og information.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=64
Samtidig vurderer nøglepersonerne Specialfunktionens indsats positivt. Spørgeskemaundersøgelsen viser, at et flertal af nøglepersonerne i meget høj eller i høj grad vurderer, at de får dækket deres behov for både rådgivning, sparring, information og netværk.
I forhold til Specialfunktionens rådgivende funktion fremhæver nøglepersonerne denne som meget vigtig i det daglige arbejde. Det skal ses i sammenhæng med, at handicapområdet er et lovtungt område, og det kan være vanskeligt for især små jobcentre at oparbejde den nødvendige viden om alle handicaptyper. Hovedparten af nøglepersonerne vurderer, at Specialfunktionen varetager den rådgivende funktion godt, blandt andet fordi de selv er praktikere og har erfaring på området.
I forhold til Specialfunktionens informationsindsats fremhæver flere nøglepersoner de grundkurser som Specialfunktionen tilbyder i forhold til at sikre oplæring af nye nøglepersoner, opdatering ved lovændringer og en ensretning i brugen af ordningerne på tværs af kommuner.
I forhold til netværksdelen fremhæves blandt andet muligheden for sparring i konkrete sager.
Hotline
Specifikt i forhold til hotlinen fremgår det af Specialfunktionens årsberetning (2008), at den ikke blot er et vigtigt redskab i forhold til information og rådgivning. Den er også Specialfunktionens vigtigste kontakt til jobcentrene og andre aktører, idet de via den daglige dialog bliver opmærksomme på problemstillinger og positive udviklingstendenser på handicapområdet. Specialfunktionen registrerer samtlige henvendelser til hotlinen, hvorfor det er muligt at følge med i hvem og hvor mange, der henvender sig. Det fremgår af Specialfunktionens årsberetning (2008), at der i 2008 i alt har været 1062 henvendelser til Specialfunktionens hotline, hvilket svarer til en stigning på 5 % set i sammenligning med 2007.
I forhold til de øvrige jobcentermedarbejdere er der er et betydeligt potentiale i at styrke viden om Specialfunktionen og i at styrke Specialfunktionens elektroniske vidensspredning. Det er ikke nødvendigvis problematisk, at der er forskel i kendskabsgrad og brug mellem nøglepersoner og øvrige jobcentermedarbejdere, da en række af ydelserne netop er målrettet nøglepersonerne. Det vil dog være vanskeligt for jobcentermedarbejdere at skaffe sig den relevante information i en given sag, hvis de slet ikke har kendskab til eksistensen af www.bmhandicap.dk eller hotlinefunktionen, hvilket er tilfældet for mere end halvdelen af medarbejderne.
Ser vi nærmere på tallene fremgår det, at mere end halvdelen af de øvrige jobcentermedarbejdere slet ikke kender Specialfunktionens ydelser, og det er i snit under en femtedel, der har anvendt dem.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=260
Samtidig er det under en fjerdedel af jobcentermedarbejderne, når man fraregner nøglepersoner, der føler, at de får dækket deres behov via Specialfunktionen. En stor del svarer "ved ikke" til spørgsmålet, hvilket skal ses i sammenhæng med det manglende kendskab til Specialfunktionens ydelser. Den manglende dækning og kendskab til Specialfunktionens ydelser må betegnes som problematisk, når man sammenholder med, at en del jobcentermedarbejdere samtidig efterspørger information og rådgivning på handicapområdet. Problematikken skal ses i sammenhæng med, at nøglepersonernes formidling til jobcentermedarbejdere med ansvar for ikke-forsikrede ledige i mange tilfælde er utilstrækkelig og foregår usystematisk.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=260
Endelig vurderer vi, at det er en barriere for den samlede indsats, at Specialfunktionen primært lader til at være målrettet jobcentermedarbejdere med ansvar for forsikrede ledige. Ifølge flere nøglepersoner og jobcenterchefer betyder det, at der blandt jobcentermedarbejdere med ansvar for ikke-forsikrede ledige er nogle behov for information og rådgivning, som ikke bliver dækket.
Spørgeskemaundersøgelsen understøtter dette. Således angiver 20 % af de tidligere kommunale sagsbehandlere mod 7 % af de tidligere statslige sagsbehandlere, at de slet ikke føler, at de med tiltagene fra Specialfunktionen får dækket deres behov for information. Dette udækkede behov kan ramme især de ikke-forsikrede ledige i form af en mindre målrettet sagsbehandling.
Det er vores vurdering, at den overordnede rolle- og ansvarsfordeling vedr. handicapindsatsen fungerer og understøtter indsatsen. Organiseringen med Specialfunktionen og nøglepersoner i de enkelte jobcentre forekommer at være en hensigtsmæssig ramme til at sikre, at den enkelte jobcentermedarbejder har mulighed for at indhente information og trække på rådgivning i de tilfælde, hvor den ordinære indsats ikke kan stå alene.
Særligt Specialfunktionen og netværkene på tværs af jobcentrene er vigtige for en hensigtsmæssig indsats i forbindelse med den nuværende organisering. Dog vurderer vi, at der er elementer i organiseringen der ikke fungerer optimalt, hvilket vi primært tager som udtryk for, at implementeringen visse steder har været mangelfuld og trænger til en ”opstramning”. Blandt andet er der behov for en overordnet formidling til jobcentrene om organiseringen af handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet, samt en tydeliggørelse af de forskellige aktørers roller. En formalisering af de tværgående netværk blandt nøglepersonerne vil formentlig kunne hjælpe med at styrke den lokale indsats.
Endelig ville det kunne bidrage til en større helhed i indsatsen over for borgere med handicap og forebygge, at sager trækkes i langdrag, hvis der var et øget samspil mellem social- og beskæftigelsesområdet i kommunerne samt en øget viden blandt nøglepersonerne om relevante regler på det sociale område.
Samtidig er der behov for at styrke kendskabet til Specialfunktionen samt styrke Specialfunktionens elektroniske vidensspredning i forhold til de øvrige jobcentermedarbejdere. Selvom Specialfunktionens primære interessenter er nøglepersonerne vurderer vi derfor, at det er væsentligt, at de øvrige medarbejdere har adgang til supplerende information og rådgivning. Det forudsætter kendskab til hjemmeside og hotline, hvilket jobcentermedarbejderne kun i begrænset omfang har i dag.
Kilde: SFI Surveys analyser i DREAM april 2009. N=590
Kilde: SFI Surveys analyser i DREAM april 2009.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap 2009. SFI Survey. N=60.
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Kilde: Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere 2009. Rambøll Management Consulting. N=324
Barriereanalysen bygger på såvel kvalitativ som kvantitativ dataindsamling blandt de forskellige respondentgrupper med tilknytning til handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet. Disse omfatter:
Spørgeskemaundersøgelse blandt jobcentermedarbejdere
Undersøgelsens er gennemført i foråret 2009 med en stikprøve på 516 respondenter, således at hvert jobcenter var repræsenteret med en kommunal sagsbehandler, der primært arbejder med matchgruppe 4-5, en kommunal sagsbehandler, der primært arbejder med sygedagpengesager, en statslig sagsbehandler, en virksomhedskonsulent samt en nøgleperson.
Der blev opnået 324 hele besvarelser, og renset for respondenter uden for målgruppen og dubletter blev svarprocenten 66 %.
Spørgeskemaundersøgelse blandt personer med handicap
Der blev i foråret 2009 foretaget en spørgeskemaundersøgelse af SFI-Survey, som tog udgangspunkt i populationen beskrevet i SFI’s rapport ”Handicap og beskæftigelse 2006”. Stikprøven blev stratificeret i forhold til kriterierne ”beskæftigelsesstatus i 2006” og ”selvvurderede arbejdsevne i 2006”. I alt udgjorde den aktive stikprøve 702 personer ud af en population på 2000 personer.
Der blev gennemført telefoninterviews som CATI-interview med respondenterne, og der blev opnået en svarandel på 84 %.
Det skal bemærkes, at antallet af besvarelser fra ledige i undersøgelsen har vist sig noget lavere ned forventet. Således er der kun 60 ledige på dagpenge eller kontanthjælp blandt dem, der har besvaret spørgeskemaet. Dette betyder, at analysemulighederne for de ledige har været begrænsede.
Registeranalyser
Med udgangspunkt i samme stikprøve som i spørgeskemaundersøgelsen blandt de ledige har SFI Survey foretaget registeranalyser i DREAM. Der er foretaget analyser af:
Registeranalyserne er koblet med baggrundsdata fra spørgeskemaundersøgelsen.
Kvalitative telefoninterviews
Den kvalitative del af undersøgelsen bestod af en række telefoninterview med følgende respondenter:
Fokusgrupper med nøglepersoner
Dertil kom gennemførelsen af 4 fokusgrupper med i alt 12 nøglepersoner på handicapområdet fra såvel kommunale som statslige jobcentre udvalgt efter en vægtning af deres jobcentres anvendelse af de kompenserende ordninger, geografisk fordeling, jobcenterstørrelse samt Specialfunktionens viden om jobcentre med bemærkelsesværdig praksis på området.
Casebesøg
Endelig blev der gennemført 5 casebesøg på udvalgte jobcentre, hvor den kommunale og den statslige jobcenterchef samt nøglepersoner på såvel den kommunale og statslige side deltog. Casejobcentrene blev ligeledes udvalgt efter en vægtning af jobcentres anvendelse af de kompenserende ordninger, geografisk fordeling, jobcenterstørrelse samt Specialfunktionens viden om jobcentre med bemærkelsesværdig praksis på området.
[1] FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap og tillægsprotokol: http://www.social.dk/ministeriets_omraader/handicap/handicappolitik/index.aspx?id=d8b1d2a9-fb14-476c-93ea-2e981d0f3a79.
[2] Analysen er gennemført med udgangspunkt i SFI's analyse "Handicap og Beskæftigelse 2006", hvor SFI via en screening af 9.020 personer identificerede 2.469 personer med handicap. Blandt denne gruppe er der til nærværende analyse udtrukket en stikprøve blandt de beskæftigede og ikke-beskæftigede og gennemført en spørgeskemaundersøgelse samt registeranalyser i DREAM. SFI: Handicap og beskæftigelse 2006. Vilkår og betingelser for handicappede på arbejdsmarkedet. Brian Larsen, Helle Kløft Schademan og Jan Høgelund. København 2008.
[3] De præcise procentsatser skal tages med nogle forbehold pga. relativt få ledige i stikprøven.
[4] 56 % påpeger manglende arbejdsevne som følge af handicap, længerevarende helbredsproblem eller nedslidning, og 29 % påpeger midlertidige fysiske eller psykiske problemer som en barriere for at komme i ordinær beskæftigelse. Derudover opleves arbejdsgiveres manglende villighed til at ansætte folk med handicap og funktionsnedsættelse som en barriere blandt 24 % af de ledige.
[5] Helle Kløft Schademan, Søren Jensen, Frederik Thuesen & Helle Holt”. Virksomheders sociale engagement SFI, Årbog 2008, 08:32.
[6] Ifølge ATP-statistik, Danmarks Statistik.
[7] Dette fund er i overensstemmelse med rapport fra SFI, der sammenligner udviklingen i funktionsevnen blandt handicappede fra 1995 til 2008. I undersøgelsen har 21 % fået en væsentlig bedre funktionsevne, mens 33 % har fået væsentlig dårligere funktionsevne. Se Brian Larsen, Anders Bruun Jonassen & Jan Høgelund: Personer med handicap: Helbred, beskæftigelse og førtidspension 1995-2008. SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 09:21.
[8] Brian Larsen, Helle Kløft Schademan og Jan Høgelund: Handicap og beskæftigelse 2006. Vilkår og betingelser for handicappede på arbejdsmarkedet. SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, 2008, p. 65.
[9] SFI: Handicap og beskæftigelse. Udviklingen mellem 2002 og 2008. Brian Larsen og Jan Høgelund, København 2009.
[10] Se figur i bilag.
[11] Handicap og job – det kan lade sig gøre 2009, http://www.bm.dk/graphics/dokumenter/handicap_pjece.pdf.
[12] § 114 hhv. § 117 i serviceloven (LBK nr. 979 af 01/10/2008)
[13] Jf. bekendtgørelse om lov om en aktiv beskæftigelsesindsats § 76, 77 og 100 samt bekendtgørelse om en aktiv beskæftigelsesindsats § 135, 136 og § 169.
[14] Eksempelvis Christensen og Jacobsen (2009): "Analyse af effekten af aktivering og voksen- og efteruddannelse for forsikrede ledige", Aarhus School of Business Jespersen og CEBR, Jacobsen, R. H. og Bøge, M. (2006): "Evaluering af aktiveringsindsatsen for forsikrede ledige – med særlig fokus på uddannelsesaktivering", Centre For Economic and Business Research, CEBR, Copenhagen Business School, Jespersen, S., Munch, J.R. og Skipper, L. (2004): "Costs and benefit of Danish active labour market programmes", Det Økonomiske Råds sekretariat, Københavns Universitet og Århus Universitet samt Rambøll, "Evalueringen af NY CHANCE TIL ALLE".
[15] En relativt stor del af medarbejderne giver udtryk for, at de mener, at de har forudsætningerne for at identificere personer med handicap (jf. figur i bilag). Det samme gør sig gældende for vejledningen af personer med handicap (jf. figur 13 i bilag). Hertil kommer, at næsten ingen medarbejdere giver udtryk for, at de har problemer med at tale om handicap med en ledig (jf. figur i bilag).
[16] I spørgeskemaundersøgelsen er der målt på, hvordan folk har det med at være sammen med andre mennesker (adfærd), og hvordan folks evne til at huske og forstå er (intellekt). Adfærdsrelaterede handicap er eksempelvis sindslidelser som depression, angst, ADHD m.m., mens intellekthandicap eksempelvis kan være hjerneskade eller udviklingshæmning.
[18] Det skal nævnes, at dataindsamlingen blev foretaget inden kommunaliseringen 1.8. 2009. I forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen blandt jobcentermedarbejdere har vi i hvert jobcenter henvendt os til nøglepersonen/erne, 1 sagsbehandler, der arbejder med kontanthjælpsmodtagere (de tidligere match 4-5), 1 sagsbehandler der arbejder med dagpengemodtagere (tidligere match 1-3), 1 kommunal sygedagpenge-sagsbehandler, 1 virksomhedskonsulent fra den statslige del af jobcenteret.
[19] http://www.bmhandicap.dk/sw153.asp.
[20] http://www.bmhandicap.dk/sw3791.asp.
Version 1.0 December 2009 • © Arbejdsmarkedsstyrelsen.
Udgivet af Arbejdsmarkedsstyrelsen, www.ams.dk
Resumé:
Rambøll's evaluering af handicapindsatsen viser, at den indsats, vi allerede gør i forhold til at få personer med handicap i job, virker. Jobsøgning, samtaler og virksomhedsrettede tilbud får personer med handicap i job. Desværre søger for få ledige med handicap job
Evaluering af handicapindsatsen – Løsningskatalog: Evaluering af handicapindsatsen – Løsningskatalog
Forfatter: Rambøll
Udgiver: Arbejdsmarkedsstyrelsen
Ansvarlig institution: Arbejdsmarkedsstyrelsen
Copyright: Arbejdsmarkedsstyrelsen
Anden bidragyder: Rosendahls - Schultz Grafisk (Elektronisk udgave)
Emneord: Rambøll, handicapindsats, evaluering
Resumé:
Rambøll's evaluering af handicapindsatsen viser, at den indsats, vi allerede gør i forhold til at få personer med handicap i job, virker. Jobsøgning, samtaler og virksomhedsrettede tilbud får personer med handicap i job. Desværre søger for få ledige med handicap job
Sprog: dansk
Version: 1.0
URL: http://www.ams.dk/Publikationer/2009/12-01 Evaluering af handicapindsatsen.aspx
Dato: 2009-12-01
Format: html; gif; jpeg; pdf; css
Inventarliste: publikation.htm, ams.css, get_adobe_reader.gif
Publikationen kan fås ved henvendelse til:
Arbejdsmarkedsstyrelsen
Holmens Kanal 20
Postboks 2150
DK-1016 København K
Telefon 35 28 81 00
Fax 35 36 24 11
E-mail: ams@ams.dk
I dette notat præsenterer Rambøll Management Consulting (herefter Rambøll) et katalog med forslag til, hvorledes man kan fjerne nogle af de barrierer, der i dag præger handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet. Formålet er at pege på løsningsforslag, der kan bane vejen for, at flere personer med handicap kommer i job.
Løsningskataloget er en del af en samlet evaluering af handicapindsatsen, som Rambøll har foretaget for Arbejdsmarkedsstyrelsen i perioden august 2008 – november 2009. Kataloget er således baseret på en omfattende analyse af de barrierer, der står til hinder for at øge beskæftigelsen blandt personer med handicap på det danske arbejdsmarked[1].
I kapitel 2 præsenterer vi Rambølls forslag til en fremadrettet strategi for beskæftigelsesindsatsen over for ledige med handicap.
I kapitel 3 gennemgår vi de enkelte løsningsforslag i strategien.
Det er Rambølls anbefaling, at jobcentrenes indsats følger en indsatsstrategi for handicapområdet, hvor alle ledige med handicap i udgangspunktet modtager samme ordinære indsats som andre ledige med det formål at styrke deres jobsøgning. Dvs. at der i kontaktforløbet arbejdes med at styrke de lediges jobsøgning, og at der suppleres med aktive tilbud, hvis dette ikke er nok.
Når en sagsbehandler er i tvivl om, eller har mistanke om, at et handicap kan være en barriere for at den ledige kan komme i beskæftigelse eller fastholde et job, anbefales det herefter, at vedkommende trækker på specialviden på handicapområdet enten ved at søge informationer på www.bmhandicap.dk, eller ved at kontakte nøglepersonen på handicapområdet i pågældende jobcenter.
I de tilfælde, hvor det står klart, at handicap er en barriere for beskæftigelse, anbefales det, at jobcentrene giver en supplerende indsats i form af aktiveringstilbud der er målrettet den lediges handicap, og/eller i form af tilbud om en handicapkompenserende ordning.
Indsatsstrategien fremgår nedenfor:
I valget af løsningsmuligheder kan der principielt vælges mellem tre forskellige typer af policy instrumenter eller kombinationer heraf: regulering, økonomiske instrumenter og information.[2]
Sammenholder vi policy instrumenterne med barrieretyperne, vurderer vi, at barriererne i forbindelse med handicapindsatsen bedst adresseres via information til de relevante aktører og i enkelte tilfælde ved hjælp af regulering.[3]
Ser vi nærmere på de løsningsforslag, der indbefatter en forbedret information, har vi i valget af konkrete løsningsforslag taget udgangspunkt i, at informationsindsatsen over for jobcentermedarbejdere primært skal være kendetegnet ved en pull snarere end push-tilgang. I en push tilgang udbredes information aktivt til de relevante medarbejdere med henblik på at øge deres generelle vidensniveau. I en pull tilgang gøres viden tilgængelig med henblik på, at de relevante medarbejdere selv kan hente information i konkrete situationer. I pull ligger således en situationsbestemt snarere end en generel opnormering af videnniveauet om handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet.
Valget af pull tilgang som den primære bunder i en vurdering af, at en generel opnormering af vidensniveauet i forhold til de identificerede barrierer ikke er realistisk og samtidig heller ikke hensigtsmæssig, da det medfører en risiko for, at fokus flyttes væk fra den ordinære og virksomhedsrettede beskæftigelsesindsats. Vi vurderer dog, at pull-tilgangen fordrer en generel styrkelse af jobcentermedarbejdernes viden om, hvor og hvilken type information og sparring de kan finde mht. specialviden om handicapområdet. Hvis et pull-redskab skal fungere, kræver det således, at samtlige sagsbehandlere i jobcentrene har kendskab til, at det findes, og ved, hvor de kan finde viden. Barriereanalysen har vist, at dette ikke er tilfældet i dag, hvilket forudsætter et element af push-tilgang i informationsindsatsen på dette punkt. Det skal samtidig tilføjes, at den generelle informationsindsats i forhold til nøglemedarbejdere, som kun i mindre omfang berøres i dette løsningskatalog, i høj grad også bør være kendetegnet af en push-tilgang. Det skyldes, at det for nøglemedarbejderne netop er vigtigt, at de har et stort og aktivt kendskab til ordninger, særlige problemstillinger m.v. for at kunne rådgive og sparre med de øvrige jobcentermedarbejdere.
Overordnet viser barriereanalysen, at der er et paradoks mellem de faktorer som beskæftigede med handicap finder afgørende for at komme i job med handicap, og de faktorer som ledige med handicap oplever som afgørende:
For at vende tilbage til indsatstrekanten fra indledningen, bør det primære indsatsområde derfor være at styrke jobsøgningen blandt ledige med handicap og i at gøre den ordinære indsats til omdrejningspunkt for handicapindsatsen i jobcentrene. Vi vurderer endvidere, at et vigtigt aspekt ift. strategien for handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet, er at sætte fokus på at vende holdningen blandt ledige med handicap fra et barriereperspektiv til et mulighedsperspektiv ift. Jobsøgning. Dette kan gøres ved at understøtte de lediges tro på, at det er muligt at få et job på trods af en given funktionsnedsættelse, og ved at styrke kontakten til arbejdsmarkedet for ledige med handicap.
Tager vi næste niveau i indsatstrekanten, peger analysen på, at der er behov for at sikre sagsbehandlere adgang til specialviden om handicapområdet. Som nævnt skal denne viden være tilgængelig for den enkelte sagsbehandler i de tilfælde, hvor sagsbehandleren er i tvivl om, hvorvidt det er den lediges handicap, der er årsag til ledigheden og der derfor kan være behov for en supplerende indsats. Vi anbefaler i denne sammenhæng, at man systematiserer nøglepersonernes arbejde i jobcentrene og redesigner www.bmhandicap.dk for på denne måde at øge jobcentermedarbejderes viden om handicapindsatsen og adgang til information på handicapområdet.
Det sidste niveau i indsatstrekanten vedrører især de lovgivningsmæssige rammer, der skal fungere effektivt, når engang det er blevet tydeligt, at en ledig med handicap har brug for en supplerende indsats for at komme i beskæftigelse. Analysen peger i denne sammenhæng på, at der i lovgivningen er behov for at skabe en bedre dækning over for særlige grupper og situationer, ligesom der er behov for at styrke samspillet mellem beskæftigelses- og socialområdet med henblik på at skabe en større sammenhæng i indsatsen.
I oversigten nedenfor opsummeres de konkrete løsningsforslag, som med udgangspunkt i pull-tilgangen, sigter på:
| Løsning | Indhold | Udbytte |
|---|---|---|
| Styrkelse af den ordinære indsats |
|
|
| Styrket adgang til specialviden på handicapområdet |
|
|
| Styrkelse af rammerne for den supplerende indsats |
|
|
Da styrket jobsøgning og tro på, at det kan lykkes at komme i job trods en funktionsnedsættelse, er afgørende for, at ledige med handicap kommer i beskæftigelse, anbefaler vi, at der laves en kampagne for at formidle dette budskab til landets jobcentre.
Konkret foreslår vi, at Specialfunktionen tager initiativ til at arrangere et temamøde for udvalgte sagsbehandlere og nøglepersoner i hver beskæftigelsesregion, hvor analysens hovedbudskab præsenteres og hvor der via konkrete teknikker, vidensdeling og cases sættes fokus på at støtte sagsbehandlere i at styrke den ordinære indsats over for målgruppen og på at styrke målgruppens tro på, at det kan lykkes at komme i job.
Styrkelse af jobsøgningen blandt ledige med handicap
Der er behov for at sætte fokus på, hvordan sagsbehandlere i højere grad kan styrke jobsøgningen blandt personer med handicap. Dette ved at:
Der er altså ikke tale om et særligt vejledningsværktøj over for ledige med handicap, men en understregning af behovet for at styrke den generelle dialog og vejledning på en måde, der kan motivere og samtidig ansvarliggøre målgruppen i forhold til jobsøgning.
Flere virksomhedsrettede tilbud
Endvidere vil vi anbefale, at man på temamøderne sætter fokus på behovet for at styrke den virksomhedsrettede indsats over for ledige med handicap i jobcentrene. Dette skal ses i lyset af, at ledige med handicap ikke i høj nok grad modtager virksomhedsrettede tilbud, selvom denne type tilbud på bedste vis kan bidrage til en reel tilknytning til arbejdsmarkedet for målgruppen. Her vil vidensdeling på tværs af jobcentre og best practice oplæg egne sig godt som formidlingsmetode under netværksmøderne.
Vi vil også anbefale, at man på lokalt niveau i jobcentrene sætter emnet på dagsordenen. Det kan i den forbindelse anbefales, at hovedkonklusionen om at styrke de lediges jobsøgning og de gode råd som præsenteres på netværksmøderne, gøres tilgængelige på Specialfunktionens hjemmeside bmhandicap.dk, så de kan downloades og anvendes af jobcentrene, fx af nøglepersoner i forbindelse med lokale arrangementer på handicapområdet. Man kan også overveje at udarbejde en mindre pjece, som kan distribueres af nøglepersoner til deres kolleger i jobcentrene.
For at styrke den ordinære indsats over for ledige med handicap foreslår vi ydermere, at der arbejdes med at styrke sammenhængen mellem de strategiske målsætninger på beskæftigelsesområdet og handicapindsatsen i jobcentrene.
Klar kobling mellem Specialfunktionen og beskæftigelsesregionen
På undersøgelsestidspunktet var Specialfunktionen koblet op på Jobcenter Vejle gennem kontrakt mellem Vejle Kommune og Beskæftigelsesregion Syddanmark. Kontrakten tog udgangspunkt i regeringens beskæftigelsesstrategi for personer med handicap og de mål, der indgår i denne, men der var ingen direkte organisatorisk kobling mellem Specialfunktionen og de instanser, der udstikker de politiske rammer og følger op på beskæftigelsesindsatsen.
Derfor foreslår vi, at:
Øget strategisk sparring med jobcentrene
Endvidere foreslår vi, at Specialfunktionen øger den konkrete sparring med jobcentre, hvad angår handicapindsatsen.
Konkret foreslår vi, at:
Nøglepersonerne er en central kilde, hvad angår formidling til sagsbehandlere, men der er behov for at systematisere nøglepersonernes formidlingsarbejde.
I dag handler nøglepersonernes formidling ofte om de handicapkompenserende ordninger og lovgivningen. Derudover er det vores vurdering, at der er behov for en løbende formidling af hovedbudskabet fra barriereanalysen som viser, at den enkeltes jobsøgning er afgørende for opnåelse af job, og at sagsbehandlerne bedst kan øge denne via den ordinære indsats. Dette i form af dialog og vejledning med fokus på at øge motivationen samt i form af virksomhedsrettede tilbud.
Blandt sagsbehandlere kan der herske tvivl om, hvornår et handicap kan siges at være en barriere for beskæftigelse, hvornår de skal kontakte deres nøgleperson og hvor de kan søge mere viden om handicapområdet. Derfor er det endvidere vores vurdering, at nøglepersonernes formidling til sagsbehandlere med fordel kan sættes i system således, at de regelmæssigt oplyser sagsbehandlere om:
Regelmæssigheden i formidlingen er ikke mindst central pga. den store udskiftning blandt sagsbehandlere. Skal den nuværende organisering med nøglepersoner som ankerpersoner på handicapområdet i jobcentrene fastholdes, er det centralt at deres formidlingsindsats over for de øvrige sagsbehandlere styrkes.
Konkret foreslår vi, at:
For at sikre sagsbehandlere adgang til specialviden om handicapområdet foreslår vi i forlængelse af ovennævnte, at der igangsættes et arbejde med at redesigne og målrette bmhandicap.dk til de jobcentermedarbejdere, der kan have brug for at trække på specialviden om handicapområdet. Vi forestiller os, at siden kan blive et vigtigt supplement til nøglepersonernes mundtlige formidlingsinitiativer og en central vidensplatform, hvad angår handicapindsatsen på beskæftigelsesområdet.
Vi foreslår på den baggrund, at:
En central barriere for indsatsen over for personer med handicap i de enkelte jobcentre er, at ledelsen i mange jobcentre ikke prioriterer indsatsen særlig højt. Dette smitter først og fremmest af på nøglepersonernes indsats, som er afgørende for, at sagsbehandlerne har adgang til den fornødne viden om og sparring på området.
Blandt årsagerne til den manglende prioritering peges på, at der for jobcenterledelsen mangler et klart billede af, hvordan handicapindsatsen kan bidrage til, at jobcentret får gode resultater, forstået som flere borgere i aktive tilbud og job.
I dag skal oplysninger om personlig assistance indberettes elektronisk til Arbejdsmarkedsstyrelsen inklusiv identifikationsoplysninger for modtageren.[5] Det er dog ikke umiddelbart muligt at trække data til brug for analyser af indsats og resultater. På den baggrund foreslår vi, at det overvejes om data om brugen af personlig assistance kan gøres tilgængelige i jobindsats.dk for dermed at styrke vidensgrundlaget for handicapindsatsen. Det kan samtidig overvejes, hvorvidt data om brugen af de øvrige kompenserende ordninger også skal gøres tilgængelig (hjælpemidler, isbryderordningen, fortrinsadgang). Det vil i givet fald kræve ændringer i databekendtgørelsen.
Indarbejde kompensationsloven i lov om aktiv beskæftigelsesindsats
I dag findes de kompenserende ordninger både i lov om aktiv beskæftigelsesindsats (LAB-loven) i form af hjælpemidler og arbejdspladsindretning og i lov om kompensation til handicappede i erhverv mv. i form af personlig assistance, personlig assistance under efter- og videreuddannelse, isbryderordning og fortrinsadgang.
Opsplitning på to lovkomplekser svækker alt andet lige kendskabet til de kompenserende ordninger, da fokus for hovedparten af jobcentermedarbejderne vil være på LAB-loven. Samtidig bidrager eksistensen af en særlig lovgivning målrettet handicappede til at afkoble indsatsen overfor denne gruppe fra den ordinære beskæftigelsesindsats.
Med henblik på, at de kompenserende ordninger ses som en integreret del af beskæftigelsesindsatsen samt for at øge overskueligheden af beskæftigelsesindsatsen foreslås det, at de kompenserende ordninger samles i LAB-loven.
Fjerne reglerne om fortrinsadgang
Reglerne om fortrinsadgang er sjældent anvendt. Samtidig er det vurderingen, at ordningens relevans er beskeden. Det er således indtrykket, at ordningen i praksis er vanskelig at anvende og samtidig kan princippet i ordningen synes i modstrid med ønsket om ligebehandling og ønsket om at fokusere på den enkeltes ressourcer frem for at fokusere på en given funktionsnedsættelse og de barrierer den giver.
Konkret foreslås det derfor, at reglerne om fortrinsadgang fjernes.
Mulighed for varierende kompensationsbehov
I forhold til især sindslidende kan kompensationsbehovet være vekslende over tid afhængig af status for den enkelte lidelse. I nogle perioder kan der være behov for betydelig støtte, mens der i andre perioder ikke er behov for støtte. Der peges i den forbindelse på, at reglerne om personlig assistance ikke i tilstrækkelig grad giver fleksibilitet mht. at skrue op og ned for støtten.
Ved bevilling af personlig assistance ved varierende kompensationsbehov kunne en mulighed derfor være at gøre omfanget varierende over tid. Samtidig kunne der foretages en løbende opfølgning (eksempelvis kvartalsvist) med henblik på justering af det tildelte timeantal til det aktuelle kompensationsniveau og inden for et maksimalt omfang fastlagt i bevillingen.
Udvidelse af mentorordning eller lettere adgang til personlig assistance
For nogle sindslidende og psykisk syge er funktionsnedsættelsen ikke i sig selv en hindring for at varetage en konkret opgaveløsning. Det er derimod de sociale relationer på arbejdspladsen, der er udfordringen. Lettere adgang til hjælp med at strukturere arbejdsdagen og understøtte de sociale relationer kunne bidrage til beskæftigelse for denne gruppe.
I den seneste bekendtgørelse af LAB-loven er reglerne for mentorfunktionen ændret, så støtte til mentorfunktion nu kan tildeles med henblik på ikke kun at styrke introduktionen, men også "fastholde aktiviteter, tilbud, ansættelse i fleksjob eller i ordinær ansættelse".[6] Vi vurderer umiddelbart, at denne regelændring er tilstrækkelig i forhold til ovennævnte problemstilling.
Alternativt kunne det overvejes at udvide reglerne for tildeling af personlig assistance, så en personlig assistent kan bevilliges alene med henblik på at strukturere arbejdsdagen eller støtte personen socialt i arbejdssituationen. I dag må en personlig assistent godt bidrage med disse ting, men bevillingen gives med udgangspunkt i støtte til den konkrete opgaveløsning.
Bedre adgang til transport
I dag gives evt. støtte til transport mellem hjem og arbejde som støtte til køb af bil eller støtte til individuel befordring. I begge tilfælde ydes hjælpen efter Serviceloven.[7] Snitfladeproblemer mellem social- og beskæftigelsesområdet betyder imidlertid, at en bevilling til transport i nogle tilfælde kommer for sent i forhold til det aktuelle job eller tilbud, eller slet ikke bevilges. For at skabe bedre adgang til transport mellem hjem og arbejde for personer med handicap foreslås det, at der i regi af de relevante ministerier undersøges, hvordan området kan styrkes, herunder hvordan samspillet mellem ressortområder kan forbedres.
Konkret foreslår vi, at:
Øget kendskab til de kompenserende ordninger
Undersøgelsen viser, at en række medarbejdere har vanskeligt ved at anvende de kompenserende ordninger som følge af manglende kendskab, herunder kendskab til, hvor der kan findes information om ordningerne. Vi foreslår derfor, at:
Det foreslås, at ovenstående ses i sammenhæng med forslaget om en generel styrkelse, redesign og lancering af bmhandicap.dk til sagsbehandlere i landets jobcentre.
En mulighed for at mindske snitfladeproblemerne mellem beskæftigelses- og socialområdet er at styrke kontakten i de enkelte kommuner mellem de to områder. Der kan her evt. være behov for vidensdeling af mere generel karakter. Primært ser vi dog et behov for at etablere og styrke samarbejdsrelationer med henblik på løsning af faktiske snitfladeproblemer i konkrete sager.
Konkret foreslår vi, at:
En del borgere får udarbejdet både en arbejdsevnevurdering i jobcentret samt en funktionsevnevurdering efter serviceloven. Som følge af Forvaltningslovens bestemmelser om udveksling af oplysninger skal de udarbejdes særskilt. Der er dog en del overlap mellem de to og de tager begge lang tid at udarbejde. En mulighed for at skabe sammenhæng mellem de to områder kunne være, at man i sager om arbejdsevnevurdering hhv. funktionsevnevurdering systematisk søger at opnå samtykke fra den enkelte borger til at indhente oplysninger om, hvorvidt der er lavet en arbejdsevnevurdering hhv. funktionsevnevurdering samt til at få indsigt i vurderingen.
[1] Barriererne er nærmere beskrevet i den barriereanalyse, som blev udarbejdet i forbindelse med evalueringen (oktober 2009).
[2] Reguleringer omfatter alle former for lovgivning og bestemmelser, der stiller krav om, muliggør eller forbyder bestemte handlinger. Økonomiske instrumenter omfatter alle monetære og ikke-monetære instrumenter, der er baseret på økonomiske incitamenter. Information omfatter alle instrumenter, der forsøger at påvirke gennem udbredelse af viden, argumentation og overtalelse. Baseret på Evert Vedungs opdeling i "Public Policy and Program Evaluation", 1997, Transaction Publishers.
[3] For en beskrivelse af barriererne, se barriereanalysen udarbejdet som del af den samlede evaluering.
[4] Denne løsning er allerede i gang med at blive implementeret, idet Specialfunktionen pr. 1. januar 2010 bliver koblet op på Beskæftigelsesregion Syddanmark.
[5] Der er tale om følgende oplysninger:
1) Identifikationsoplysninger for personen med handicap.
2) Kommunekode for indberettende kommune.
3) CVR-nummer på den virksomhed, der modtager tilskuddet.
4) Startdato for bevillingen af tilskud.
5) Slutdato for bevillingen af tilskud.
6) Bevilget gennemsnitligt timetal pr. uge (§ 31).
Jf. bekendtgørelse om registrering og indberetning af data på beskæftigelsesområdet til det statistiske datavarehus og det fælles datagrundlag i Arbejdsmarkedsstyrelsen. BEK nr 744 af 10/07/2009 kap. 6.
[6] Jf. § 78 i Bekendtgørelse af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (LBK nr. 742 af 07/07/2009).
[7] § 114 hhv.§ 117 i Serviceloven (LBK nr. 979 af 01/10/2008).
Version 1.0 December 2009 • © Arbejdsmarkedsstyrelsen.
Udgivet af Arbejdsmarkedsstyrelsen, www.ams.dk